城市精细化管理执法意涵的三重判读

　　摘要：追溯城管执法之“城”，从执法目的上看，城管与执法对象之间存在着根本的利益冲突。透视城管执法之“管”，它以控制性理念主导下的“管制”为基础，以服务型政府建设中的“服务”、城管提升自身執法水平所需的“艺术”为旨归。叩问城管执法之“法”，它存在“法不容情”的现实困惑、“法中有情”的情理冲突、“法不健全”的短板制约等困境。从“城”“管”“法”三个向度判读，有利于改善城管执法的理念，创新城管执法的方式，解决城管执法的难题。

　　关键词：城管执法;利益冲突;执法方式;执法难题

　　自从有了城市，就有了城市管理，随之也诞生了城管执法行为。近年来，随着信息化、自媒体时代的到来，城管执法一直处在舆论的风口浪尖之上，城管部门也屡次成为各地政风行风评议最差的部门。在国内一些门户网站上，不时就会看到城管打人或者城管被打的新闻报道，城管执法好像成了负面事件的代名词。一些公众甚至常常会戴着有色眼镜看待城管这一职业。本文根据城市管理学界理论研究之精要，同时结合自身在城管部门调研工作经历，从“城”“管”“法”三个向度分析、挖掘、深思并叩问城管执法的困惑，以期为解决城管执法困境提供有价值的信息参考。

　　一、城管执法之“城”追溯

　　城市是社会经济发展的必然结果。从城市管理学视角来看，我们认为，随着时代的不断发展，城管执法之“城”已基本不具备原来的“城”之内涵，而是现代意义上的“城”与“市”的统一体;在执法目的上，城管追求的建设美丽宜居之城目标与执法对象本身的利益之间存在着深层次的冲突。

　　(一)从现代意义上看：“城”的内涵是“城”与“市”的统一与拓展

　　在现代化迅猛发展的今天，“城”与“市”常常结合在一起使用。世界著名城市规划学家沙里宁曾说，城市是一本打开的书，从中可以看到它的抱负。城市作为现代人类生活的重心，其由来和演变经历了漫长的发展过程。有学者认为，在中国城市发展史上，城与市的关系分别经历了有城无市、城中有市、城区和市区等同、城在市中和有市无城的漫长演变过程。[1]后来随着经济的不断发展和人们生活的需要，“城”与“市”逐渐融为一体，演变为现在所谓的城市。在这个过程中，商品经济的发展对城市功能的改变起到至关重要的作用。但是需要注意的是，随着现代社会的不断发展，“城市”称谓中的“城”早就不复存在。极少数城市虽然保留有部分老城墙，但已不再发挥最初的防御保护功能，而是作为城市的观光景点存在。从这个意义上看，城管执法之“城”主要指现代的城市，是指一定规模及密度的非农业人口聚集的经济、政治、社会和文化中心，是“优质公共服务资源高度集聚的地理空间”，[2]是与乡村相对应的地方。

　　(二)从执法目的上看：建设美丽之城和宜居之城的背后充斥着利益冲突

　　城市是人类社会文明进步的象征。2 000多年前的古希腊先贤亚里士多德曾指出，人们为了活着而聚集到城市，而居留于城市是为了获得“优质的生活”。[3]2010年，上海世博会提出“城市，让生活更美好”的理念。城市的美好生活离不开高效的城市管理者。从目的上看，城管执法的第一要因是为生活在城市中的人们提供一个环境美好、空气优良的公共空间，为建造美丽、舒适和宜居的城市保驾护航，使城市成为人民追求幸福生活的有力载体，最终提高城市的核心竞争力。但随着我国城市化进程的快速推进，越来越多的农村人口涌向城市谋求发展机会，其中不少打工者由于缺乏相关专业技能，只能靠占道摆摊设点从事简单劳动维持生计，这些人就成为城管执法的主要对象。需要注意的是，为了打造干净、整洁、公共秩序良好的城市，城管执法过程中维护的是公共利益，而被执法者维护的是个人利益。对于违法者来说，维护个人的生存与私利的价值远远高于法律和社会秩序的价值。[4]在这种情况下，城管执法经常会引起违法者的不满与反抗，在个人利益与公共利益极端对立的愤怒情绪中，违法者往往采用过激行为进行暴力抗法。在城市化迅猛发展、城市竞争力就是国家竞争力的今天，如何既能维护好城市的活力和秩序，又能兼顾到个人权利与城市整体利益的统一，并在兼顾人们的生存需要与城市优良秩序之间，找到实践的平衡点，是破解城管执法顽疾的核心所在。[5]

　　二、城管执法之“管”透视

　　一般公众认为，“城管”即是城市管理的缩写或简称。其实，这是公众的误解。城市管理是一个包含时间、逻辑与知识三重维度的复杂领域，是对城市中发生的经济、政治、文化、社会等一切活动的管理，是广而化之的一个概念。而“城管”只是城市管理的复杂内容中位于决策、执行之后的一个末端环节。但是无论是作为执法行为的“城管”，还是包罗万象的“城市管理”，对于“管”的理解基本相同，即把“管”都更多地理解为“管制”，其包含着更多的自上而下的强制意味。我们认为，随着服务型政府理论、城市治理理论、绩效管理理论以及无缝隙政府理论的兴起，现代化的城市管理对城管之“管”应有着更为丰富的理解。

　　(一)管即管理：控制性理念主导下建立效能政府的应有之意

　　传统的管理学理论认为，一般情况下，“管”有“管辖”“处理”“理事”之意，“管”即管理。[6]一方面，从管理的本意来看，我们认为这是对“管”之意的初始理解，也是传统之解，也是城管部门为了维护公共秩序建立效能政府的应有之意。但是在我国长期行政主导的“赶超型战略”思维主导下，城管执法人员在进行城市管理时往往奉行控制性管理理念，即以强制性的行政手段为依托，对城市社会成员的各项活动进行规定、约束和限制。[7]另一方面，从管理权力来看，城管部门拥有的多是国家为了解决政出多门、多头执法等问题，由其他部门分割让渡出来的“旮旯权力”或“边角料权力”，城管执法在社会生活与生产的多个层面拥有执法权，具有执法领域复杂、琐碎事件烦多，矛盾对立明显等显著特征。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，从1997年北京市宣武区率先成立城市管理监察大队进行综合执法以来，目前全国有300多个城市相继成立城市管理部门，对市容环境卫生、城市道路、户外广告、城市供水、市政设施、城市规划等多个方面实行相对集中行政处罚权。根据《人民网》法制频道披露，北京市城管综合执法局职能涉及14个领域，共计300多项内容，其中包括城市河湖、黑车、黑导游等;广州市城管执法范围包括工商行政、燃气、水务、建设工程、养犬管理等12个方面232项内容;上海市城管执法范围则包括宠物随地便溺、居民鸡鸭饲养等在内的11个方面，共167项内容。[8]综合来看，城管执法范围可谓内容庞杂，事无巨细，并且每个领域都是执法时易起冲突的重要方面。

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