超大城市治理公众参与演变历程与现状分析

　　摘要：超大城市有限的城市公共供给能力与日益增长的公众权力需求和利益诉求相矛盾，导致空气污染、交通堵塞等一系列城市问题，亟需由单一管理模式转向多元治理模式，为公众提供合理诉求渠道，听取公众意见，从而实现十九大报告中所提出的超大城市决策有效化、治理精细化目标。通过分析城市治理公众参与的演变历程，论证公众参与的必要性，分析我国超大城市治理公众参与的发展现状，剖析现存的个体参与及组织化发展不足、制度保障措施较模糊等存在问题，并提出相应的对策建议。

　　关键词：超大城市;城市治理;公众参与;演变历程;对比分析

　　《城乡规划》(原：好运)(月刊)，杂志作为中国城市规划协会会刊，是由复旦大学和上海文化出版社联合主办的综合性学术期刊，2017年3月起正式发行。

　　引言

　　超大城市作为我国人口规模最大的城市类型，在政治、经济、文化等方面都具有极大的区域辐射力和带动作用。一方面，经济发展和社会转型带来了超大城市整体结构性变化，同时快速发展所需与实际管理水平的不匹配也导致空气污染、交通拥挤、资源匮乏等城市问题日益严重，超大城市亟需提升现有的治理模式和治理水平。另一方面，信息时代与权利时代的到来、利益主体的多元化促使公众形成权利主体意识，社会各成员对精神、意义和价值的追求随着城市现代化程度和社会整体财富的提高而不断升级，公众越来越渴望拥有在所属城市公共供给方面的利益诉求表达权。人口规模等级越大，政府公共部门职能的有限性与现实城市问题的紧迫性、公众诉求的渴望性之间的矛盾就越突出。完善城市治理体系是解决矛盾的有效途径，Gustafsson U、Driver S认为公众参与就是作为解决政策制定和执行方面缺陷的可行办法而诞生的。

　　未来学家丹尼尔·贝尔在关于社会的论述中认为，“社会可以分为社会结构、政体和文化等3个部分，每方面根据相应的中轴原理进行，社会结构的中轴原理是经济化，现代政体的中轴原理是参与管理，文化方面的中轴原理是自我实现”。[2]以上的3个部分都与公众参与密切相连，有效的公众参与是构建良好城市治理体系的重要组成。对公众参与城市治理进行现状分析是判断参与程度能否达到预期要求的必要途径。

　　H Hu认为公众参与还存在缺乏必要的法律保护、公众参与的社会治理体系建设滞后等问题。[3]Gera W分析了菲律宾环境治理中的公众参与，认为虽有强大的体制设计，但实际参与的制度化程度较低，无法实现实质自治。他认为问题的关键因素是该国社会团体在公共审议和互动方面存在薄弱，约束了与政府机构合作中的代表性、一致性和必要性。[4]Whitton J、Brasier K、Charnley-Parry I、Cotton M分析了英美两国页岩气治理领域中公众参与的机会以及对社会的影响，发现尽管存在参与的言论和程序，但实际对决策的影响微不足道。认为所观察到的治理机制中公民参与的机会很少，缺乏社会公正和程序公正。[5]针对我国城市公共管理模式由管控型向治理型转变背景，对超大城市治理公众参与演变历程进行总结、对比、分析，能够为治理模式转型提供对策建议。

　　一、超大城市治理公众参与的演变历程

　　(一)国外城市治理公众参与的起源与变迁

　　11世纪左右的欧洲公民大会，是公众参与城市治理最早的适用形式，许多欧洲国家通过全体市民参加的公民大会来进行城镇治理，不仅能确定官员的选举和录用，还能制定公众参与的具体权力。20世纪60年代后，这些欧洲国家不断进入后工业社会，伴随经济的广泛影响，其公众参与治理的多元化、社会平等思想也得到广泛传播。

　　随后因自由主义和民权运动思想对社会的积极影响，以及单一城市管理模式出现的城市弊病，产生了1970年欧洲的多元化运动。提出生态、社区、性别、环保、消费权、工人所有权、行业工会等领域的多种目标，这些运动虽在具体内容上不同，但其目标一致，均是为了在当时西方的结构化社会中，不懈追求民主参与和公众自我管理。在多元化运动的广泛影响下，使得城市管理逐步向公众开放。之后全球第三产业的急速发展、经济的快速增长、高新科技带来的信息技术飞速提升、文化影响下的公众工作生活方式不断转变，这些因素相互作用、相互影响，共同促使城市由传统封闭社会转向主体紧密联系的开放性社会。

　　由于城市内各种资源、信息高度集聚，主体范围日益扩大、利益诉求愈加复杂的多方利益主体交互产生更加复杂的交往行为。根據西方学者总结的城市治理理论，现代的西方治理结构是政府与市民形成的双方“委托——代理”模式。市场经济、非政治公共组织这两大市民社会体系，分别代表了基础自治与法律道德调节。城市治理就是政府和市民在市场经济框架中，互相进行信息传递来共同决策城市发展管理具体事项的过程。政府公共部门的定位是为服务公众自治体系的行政机构，在以市民社会为基础的现代民主政治架构中提供公共设施、公共服务等公共行为。从国外城市治理公众参与的起源和逐渐变迁过程来看，公众参与城市治理是公众权利意识表达的必然途径，是随着城市发展大趋势顺应而生的社会机制。

　　(二)我国城市治理公众参与发展历程

　　我国治理模式从新中国成立以来，经历了极大转变，由初期的统治型转向管理型，再由管理型逐步转向服务型。在整体治理模式转变的背景下，公众参与按照参与规模、参与意愿和参与制度等要素的差异，大致分为三个阶段，分别为动员参与、自发参与和理性参与阶段。

　　1.动员参与阶段

　　群众路线作为政策管理中公众参与理念的高度凝练，一直作为根本理念所提倡。新中国成立之后我国建立了人民代表大会制度、政治协商制度、多党合作制度以及各民主团体，提供了一系列参与平台。政策制定者还将群众参与融入到我国理论建设、制度建设当中。但群众路线未能在上世纪50年代中期得到巩固和发展，形成了计划经济的统治型治理模式，公众的参与意愿低、参与知识薄弱、参与能力不足、参与范围狭小，多数的参与事件均是在动员和号召下发生的。

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