论城市精细化管理的制度体系

　　摘 要：城市精细化管理是对城市发展的一种主动适应, 也是对人们需求的一种积极回应, 更是完善城市治理体系、促进城市文明发展的必由路径。城市精细化管理的制度体系是指保障城市精细化管理的相关理念、政策、措施得以落实并实现预期目标的各种规则和运作模式的统称和集合。城市精细化管理的制度体系包括法律法规、政策、契约等组成的正式制度以及价值理念、伦理道德、惯例、文化等组成的非正式制度。当前, 城市精细化管理的制度体系存在非正式制度先天不足、正式制度后天不完善等问题, 应进一步强化正式制度、完善提升非正式制度、形成正式制度与非正式制度协调发展的制度体系。关键词：城市; 精细化管理; 正式制度; 非正式制度;作者简介：毕娟, 北京市社会科学院副研究员、北京城市学院城市发展研究所特约研究员;

　　作者简介：顾清, 北京市机构编制委员会办公室研究室主任。

　　Bi Juan Gu Qing城市作为重要的构成单元在经济社会的发展过程中发挥着重要的作用, 随着城镇化进程的推进以及人民生活水平的不断提升, 人们对城市管理的要求与期望也越来越高, 城市精细化管理的呼声不断高涨。城市精细化管理是坚持以人为本原则, 依据城市复杂系统的特性, 引入精细化治理理念, 借助现代化的信息技术手段, 创新城市治理方式方法, 并吸收各类城市主体共同参与的城市治理新模式。城市精细化管理是对城市发展形势的一种主动适应, 是对城市居民诉求的一种积极回应, 更是完善城市治理体系、促进城市文明发展的必由路径。然而, 城市精细化管理模式的有效运行离不开完善的制度体系作为支撑和保障, 因此, 需要在分析城市精细化管理现存制度障碍的基础上, 探索制度创新与制度体系优化的方向, 以更好地促进城市治理精细化发展。

　　一、城市精细化管理的制度体系和重要作用

　　制度是新制度经济学的核心概念, 概括来讲, 制度是指约束和规范个人行为的各种规则。美国经济学家道格拉斯·C·诺斯将制度分为正式制度和非正式制度, 正式制度指“人为设计的规则”[1], 并通过国家等组织正式确定的成文规则。主要包括政治规则、经济规则和契约。非正式制度指人们在交往过程中自发形成的不成文的规则, 包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。

　　正式制度与非正式制度共同构成的制度体系, 成为约束和规范个人行为的一整套规则。制度在社会中发挥着基础性作用, 不仅决定经济绩效, 也影响着各类行为的效果。根据制度经济学, 制度在经济社会中的作用可以体现为四个方面, 即:降低交易成本、减少不确定性、化解外部性以及发挥激励作用。城市精细化管理的制度体系是指保障城市精细化管理的相关理念、政策、措施得以落实与实现预期目标的各种规则和运作模式的统称和集合。具体而言, 这一制度体系能够保障城市精细化管理的以人为本、精确、高效、协同、持续等理念在全社会形成价值认同, 并在文化氛围等方面不断融入;

　　也能促进精细化管理理念形成有效的落实政策, 并在各种法律、规章、规则不断调整完善的基础上保障相关政策形成相应的运作模式;同时, 运用标准化、程序化、数据化、科学化的手段, 促进城市精细化管理中的“共享、交换、协同、系统、控制、智能”等相关举措得以顺利实施, 并对常规系统进行细化、优化、改进、提升, 最终提高城市精细化管理水平, 满足城市居民的各种生存与发展需求。对于城市精细化管理而言, 其制度体系也可以划分为正式制度和非正式制度两个方面。

　　其中, 正式制度是指城市精细化管理所依据的各种法律、法规、规章、政策、契约等, 是在原有城市管理正式制度基础上结合城市精细化管理需求而进行提升、完善之后的正式制度体系。非正式制度是指城市精细化管理中所面对的价值理念、伦理道德、惯例、文化等, 融入了城市精细化管理所注重的以人为本、精确、高效、协同、持续等理念, 是与原有城市管理非正式制度体系相比更能够保障城市精细化管理有效开展的非正式制度体系。正式制度与非正式制度所构成的制度体系在城市精细化管理中发挥着重要的作用。第一, 制度能降低城市精细化管理中的交易成本。城市是一个复杂的巨系统, 城市精细化管理涉及每一个城市细胞及方方面面的复杂问题。

　　由于信息不对称, 各类主题之间存在协商成本、监督成本, 以及机会主义行为所带来的合约成本等, 通过一定的制度约束并形成符合精细化管理要求的治理结构, 可以降低城市精细化管理中的部分交易成本。第二, 制度能够减少城市精细化管理中的不确定性。通过规则建立一个人们互动的稳定结构, 可以在一定程度上提供有利于精细化管理的有效信息, 使预期成为可能, 从而减少不确定性。第三, 制度能够化解城市精细化管理的外部性问题。城市精细化管理不仅存在有利于城市进步的正外部性, 同时也可能产生损害一定群体利益的负外部性问题, 也存在原有城市管理制度惯性的阻碍问题。因此, 可以通过各种规则来约束各类主体的行为, 从而降低负外部性的影响, 保障城市精细化管理的顺利落实。第四, 制度能够发挥激励作用。通过制度体系的设计可以在城市精细化管理中重构城市治理主体之间的合理合作结构, 并形成利益导向引导城市精细化管理朝着满足城市居民需求并有利于城市可持续发展的方向推进。

　　二、城市精细化管理的制度障碍

　　当前, 我国城市精细化管理仍处于起步阶段, 相应的制度体系不够健全, 原有城市管理中一些低效的甚至是不合理的制度仍存在制度惯性, 无论在正式制度还是非正式制度中, 都不同程度存在对城市精细化管理的制度障碍。

　　(一) 正式制度的后天不足阻碍城市精细化管理

　　城市精细化管理具有依据法制化、过程规范化、手段科学化、效果精准化、评价标准化等特征和基本要求。这些特征和基本要求需要通过正式制度加以强化和固化, 才能保障城市精细化管理有效开展, 实现管理目标, 满足城市居民的需求, 提升居民满意度。然而, 当前我国城市精细化管理的正式制度仍不够健全, 已经成为阻碍城市精细化管理的重要因素。

　　1. 城市精细化管理的法律体系仍待完善。

　　尽管2017年3月住房和城乡建设部颁布了《城市管理执法办法》, 明确执法范围包括住建、环保、工商、食药、交管、水务等领域与城市管理相关部分的行政处罚权, 填补了此前20余年城市管理执法规范的缺位。但是, 国家层面仍缺少专门的《城市管理法》对城市管理做出宏观、统一指导, 法律体系不完善, 配套措施不健全的问题极为突出。[2]对于城市精细化管理的指导性文件仍有所缺失, 法律体系仍待完善。

　　2. 城市规划、建设、管理等全过程治理规范性不强。

　　城市规划前瞻性、科学性不足, 规划执行不严格。城市建设一味“摊大饼”, 而不考虑城市文化张力与生命力的内在要求。城市管理规范缺失难以形成精细化管理的局面, 表现为职能不规范造成的政府城市管理职能存在着缺位、错位和越位现象;运行机制不规范造成的城市管理依赖于行政强制、经济手段等。导致精细化管理的政策及措施考虑不全面、不够协同, 城市精细化管理的目标难以有效实现。

　　3. 城市精细化管理的标准体系没有建立起来。

　　目前只有重庆、上海等少数城市研究制定了城市精细化管理标准, 但仍处于刚刚应用的起步阶段。城市精细化管理还没有形成一套经过实践检验的、可以规范精细化管理全过程和保障管理效果的明确、可量化、可衡量的标准体系。

　　4. 城市精细化管理中主体间契约关系没有建立。

　　城市精细化管理不仅要求政府部门间协同合作, 也需要团结城市中各界社会公众参与其中。然而, 当前我国城市精细管理主体间的沟通仍未建立。首先, 横向政府部门间的跨部门合作缺乏强制的要求, 缺少权威的城市管理机构统领精细化管理的各项工作。同时, 也没有形成部门有力的激励制度, 部门协同效果不佳, 精细化管理效果大打折扣。其次, 纵向政府机构间关系仍未理顺。尽管第一次城市管理工作会议, 提出了要理顺街道与政府各职能部门的关系。但经过多年的实践, 街道和政府职能部门之间的关系依然未能理顺, 精细管理落实的制度成本大大提升。最后, 城市居民参与城市治理的制度仍未健全, 存在参与方式有限、参与程度不深, 以及参与能力不强等问题, 城市精细化管理的自治体系仍待培育。

　　(二) 非正式制度的先天不足掣肘城市精细化管理

　　当前, 城市精细化管理仍受传统的粗放式管理思维的影响, 行政主管部门没能建立起精细化管理的理念以及突破自身利益的整体性治理理念, 城市文化对于精细化管理的认同刚刚建立, 城市居民对于精细化管理仅处于单方要求的层面, 仍未建立积极参与的意识。

　　1. 传统管理思维的惯性依然存在。

　　传统城市管理沿用粗放式的管理思维, 片面追求经济增长而忽视社会进步, 强调政府强制管理而非人性化治理, 管理分不清重点、对细节不重视, 只注重结果、不关心过程, 管理责任模糊等。

　　2. 城市管理中过于倚仗非正式规则手段。

　　传统城市管理习惯用模糊、笼统的处事方式, 由于没有一定的规范, 城市管理方式方法没有制度化, 造成对于文化、情感、氛围等软性要素比较重视, 而忽略了管理规则、标准、流程等硬性管理要素。如调研发现, 街道、社区层面的城市管理工作的顺利开展存在依赖个人资源、情感力量、奉献精神和思想觉悟的问题。

　　3. 存在部门利益本位化思想, 没有整体化治理思维。

　　由于传统科层制的影响, 相关城市管理部门条块分割、功能碎片化现象长期存在, 造成部门间壁垒难以破除, 相互间的信息等资源整合共享、管理中的协调配合意识没有建立起来, 整体性治理的理念缺失。

　　4. 全社会精细化管理文化仍未形成, 有效的治理主体缺失。

　　近年来, 城市居民的主人翁意识不断建立起来, 但是人们对于什么是精细化管理、怎样才能实现精细化管理、自身在城市精细化管理中的作用等认识不全面、不深刻。仍停留在片面追求城市管理结果的层次, 不能主动与行政主管部门共同努力, 参与城市精细化管理实践。总体上, 当前的城市精细化管理距离协同共治局面还有一定差距。

　　三、城市精细化管理的制度创新与体系优化

　　城市精细化管理需要构建一个保障有力的制度体系, 在制度变迁过程中不断强化正式制度创新、完善提升非正式制度, 并促进形成正式制度与非正式制度的协调配合。因此, 城市精细化管理的制度创新和体系优化可以从以下三个方面考虑。

　　(一) 强化正式制度创新

　　1. 完善城市精细化管理的法律法规体系。

　　《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出:“建立健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作, 完善配套法规和规章, 实现深化改革与法治保障有机统一, 发挥立法对改革的引领和规范作用。”而我国没有国家层面的《城市管理法》, 制定地方城市管理法规规章缺少上位法依据。鉴于城市精细化管理的全面性、复杂性, 需要建立统领性的具有更高权威的法律法规, 因此建议考虑制定《城市管理法》。同时, 将《城市管理法》作为一部国家城市精细化管理领域的基本法, 一部规范城市管理和城管行政执法行为的具有纲领性、通则性、基础性和合一性作用的法律, [3]来指导城市精细化管理的发展。

　　2. 优化政府职能, 创新体制机制。

　　一方面, 优化不同层级政府城市管理部门的职能, 建设中间环节, 缩短执行链条, 构建适合精细化管理的分层级组织体系。市级层面要在城市精细化管理中发挥决策、指挥和协调作用。区级层面在城市管理中要发挥上下协调功能, 贯彻市级要求, 支持街道实施。要充分发挥街道办事处在城市精细化管理中的基础性作用, 按照“管理前置、重心下移、做强做大、夯实基层、兜底管理”的要求, 扩大机构设置, 扩大人员编制, 扩大考核权力, 扩大经费投入。[4]另一方面, 建立健全运行管理机制, 推进城市精细化管理的规范化、常态化。进一步完善部门联动协调机制、建立完善问题的确认及解决机制、完善监督考核评价机制、数据整合与资源共享机制以及资金投入保障机制等。

　　3. 加强城市规划, 重视规划执行的严肃性。

　　可借鉴新加坡经验, 将规划上升到国家法律层面, 在规划制定之初充分听取各职能部门的意见, 广泛征求社会意见。在规划颁布之后, 则要保障执行的严肃性, 不允许轻易修改规划, 如果修改, 必须按照规定的程序提出合理的理由。规划间注重协调和关联, 实现“三规合一”。而且要明确规划执行中相应的责任部门, 避免相互推诿。

　　4. 构建城市精细化管理流程规范及评价标准体系。

　　落实城市精细化管理的全覆盖、全过程、全天候特殊要求, 不仅要关注城市精细化管理中的目标制定、任务分配、工作开展与过程跟踪, 更应关注城市管理的“细枝末节”、“微循环节点”等微观层面。对城市精细化管理流程进行梳理和逐项诊断分析, 通过整合、精简、优化, 使城市精细化管理各项工作操作更加清晰、严密和准确, 确保每个管理环节技术手段适当、资源配置合理、成本控制精准、管理质量和效果可评价、监督覆盖全面。另一方面, 应建立城市精细化管理的全过程标准体系, 作为绩效评价的核心依据, 发挥绩效手段的激励引导作用。标准体系中的指标设计力求定性与定量结合, 客观全面反映情况, 同时制定合理的指标权重, 既强调指标的通用性, 也不忽视城市精细化管理的阶段性、个性化需求。通过流程规范化以及评价指标体系的建设, 提升城市精细化管理的效率和效果。

　　5. 形成政府与多元主体间合作治理契约。

　　理顺政府与公共机构和个人的关系, 构建和谐关系网络、培养社会共治体系。充分发挥第三方参与的巨大潜力和作用, 把一些具体工作委托给市场第三方去作业、维护和管理, 弥补政府在城市精细化管理工作中的短板;积极引导和扩大非政府组织的发展, 进一步加强志愿者队伍建设和管理, 充分发挥非政府组织的作用;推进城市精细化管理的信息公开透明, 打通城市居民参与治理通道, 丰富发展多元主体参与治理的模式。

　　(二) 完善提升非正式制度

　　结合当前我国城市精细化管理的要求和非正式制度所存在的不足, 应该从强化全社会精细化治理认识、建立精细化管理文化体系, 以及转变政府职能、建立整体性治理理念两个方面推进非制式制度的变迁与发展。

　　1. 强化全社会精细化管理认识, 建立精细化管理文化体系。

　　城市精细化管理“始于规则、终在文化”, 其最高境界是在政府组织内部形成精细思维, 在城市社会形成精细文化。这就需要培养全社会精细化发展文化, 在价值选择、作风习惯、行为规范层面不断渗透精细化理念, 并融入城市居民的日常生活之中。形成良好的社会氛围, 宣扬正确的价值观念, 培育一片城市精细化管理的制度沃土。

　　2. 转变政府职能, 建立整体性治理理念。

　　进一步转变政府组织内部的传统粗放式、经验式管理理念, 摈弃过去经济主导的城市发展思维、片面的城市管控思维、城市管理能力的结果评判思维, 建立形成城市精细化管理理念以及整体性治理理念, 统一行政管理主体的思想认识, 将“精益求精的工匠精神”贯穿于城市管理的过程中。应重视城市发展的内在逻辑与规律, 变行政管控为协调治理, 强化城市精细化管理中的法制、民主、协商、合作、参与等价值理念。

　　(三) 形成正式制度与非正式制度协调配合的制度体系

　　在城市精细化管理的制度体系构建中, 还应注意正式制度与非正式制度的融合, 形成正式制度与非正式制度优势互补的局面, 提升制度效率。促进正式规则与城市不同主体的利益和偏好趋向一致, 使城市精细化管理的制度安排获得政府、城市居民等主体的认可, 并作为自身的行为规范, 将会有利于降低制度执行和监督成本, 更好地保障城市精细化管理。

　　1. 城市精细化管理要以人为本。

　　城市的精细化管理, 应该紧紧围绕满足人民对美好生活的需要这一核心任务, 做出新的制度安排、政策创新和技术应用等, 实现人财物的合理配置, 着力破解不平衡不充分的矛盾, 创建更加整洁、安全、干净、有序、公正的城市环境, 全面提升城市的吸引力、竞争力和内在魅力。[5]管理过程中, 以人民的需求为出发点和落脚点, 兼顾行政主管部门及人员、社会组织等治理主动性的发挥。

　　2. 加强正式制度与非正式制度的整合。

　　对于城市精细化管理现存的非正式制度, 应做到取其精华、去其糟粕。对于有利于城市精细化管理的文化、价值理念、道德约束等要不断发扬和强化, 而阻碍城市精细化管理的落后文化、发展理念、习惯惯例等应加强引导, 不断弱化和替代。同时, 注重正式制度制定的科学、合理性, 针对城市居民开展正式制度的宣传、解读, 在落实制度过程中吸引城市居民、社会组织参与和监督, 获取最大范围的理解、认可和支持。

　　参考文献

　　[1][美]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行, 译.上海:格致出版社, 上海三联书店, 上海人民出版社, 2008.[2]马怀德.城市管理执法体制问题与改革重点[J].行政管理改革, 2016 (5) .[3]王毅.城市管理国家立法的必要性、紧迫性和可行性[EB/OL].大城管 (《中国建设报》的微信公众号) , 2017-07-27.[4]张耘, 胡睿, 史雅娟.从科层治理走向整体性治理--谈城市精细化管理体制机制创新[N].中国建设报, 2018-01-23.[5]陶希东.增强城市精细化管理水平让人民群众生活更美好[N].人民日报海外版, 2018-1-7.

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