合村并城后隐性问题论考

　　摘 要：合村并城在一定程度上综合土地利用率得到提高，国家对土地的控制与管理有所加强，但合村并城后仍存在很多隐性的问题和隐患，笔者从以下几个方面分析合村并城存在的潜在问题，以期为管理者提供参考。

　　关键词：合村并城;问题

　　中国作为一个农业大国，“三农问题”一直是政府工作的重中之重。在我国加快城镇化进程与社会主义新农村建设的背景下，整合农村土地资源、加强城乡联系已成为提高社会生产力的必然要求。在这种背景下，合村并城如雨后春笋，在全国各地峰涌而起。

　　合村并城的目的是节约土地资源、建设现代化农业。而近年来，随着城镇化水平不断提高，城镇建设用地面积大幅度增加的同时，并没有像预期那样相应减少农村居民点用地，农村建设用地粗放利用状况反而进一步加剧，不合理的城乡用地结构造成了大量土地资源闲置和浪费……合村并城的背后却隐藏着一系列的潜在问题。

　　一、土地节约问题

　　迁村并点的第一个效益在于集约利用土地，即将零散的村庄相对集中布局以后可以节省居住用地面积。但建设用地的节约真是迁并的效果吗?显而易见，如果居住方式不变，房屋无论建在何处占用的土地面积是不会变化的，迁并并不能够导致建设用地指标的降低，以农村人口为主的中心村与村庄的人均建设用地差别微乎其微。那么认为迁并能够导致土地集约的真正原因是什么?其潜在观点为：用城镇规划建设的范式进行中心村的建设，即以多层的公寓式住宅小区取代农村的独院式住宅，主要是这种居住方式的变化而非单纯的迁并导致建设用地的节约。

　　在居住方式由院落式住宅向公寓式住宅转化的过程中，国家无疑是受益者，可以节约更多的土地，问题的关键在于村民在这种变化中是获益还是受损?许多学者认为村民向往公寓式住宅这种“现代化的城镇生活方式”，一些地方政府将其形象地称为“洗脚上楼”。其中的利益损失是显而易见的，即使保持居住面积不变，村民也丧失了对院落私属空间和宅基地的支配权;就实际功能而言，公寓式的住宅也不方便使用，储存农具粮食、种植花果蔬菜、饲养禽畜等农家活动均需要开敞的私属空间，在城市精英追求郊区独立式住宅的同时，没有理由认为村民偏好公寓式的居住方式。

　　二、公共设施配置效益问题

　　公共设施配置要求具有一定的服务门槛，人口的集中有利于节省投资，提高公共设施配置效益，这点毋庸置疑。目前，农村公共产品的主要问题是供给主体的缺位，长期以来政府作为主要的公共产品供给者其公共产品主要投向城市和大型区域性设施，在地方层面上的农村公共设施投入严重不足，进一步增大城乡差距。同时造成的另一个严重认识性后果，即对村庄的妖魔化，许多规划界学者对村庄的普遍认识是：村庄的面貌脏乱差、交通不便、居民素质低，是一种落后且有待改造甚至消灭的生活方式，对城市化的盲目追捧就是这种潜在观念作用的结果。但是从实际情况看，上述许多问题很难说是由于村庄本身的原因造成的，而是政府公共投入的缺位。吸引村民的主要是公共设施而非居住方式。目前,农村公共设施大致可分为准公共设施和纯公共设施两种类型。准公共设施如商业服务等基本上可通过市场力量进行配置，基本不需要国家的介入。纯公共设施主要由国家进行统筹供给，又可分为两类：一是具有可达性即居民可以通过空间移动获得的公共设施如教育、文化、卫生和交通站场等设施，可进行有质量差异的安排;二是不具有可达性即居民只能就地消费的公共设施如交通、给排水、电力电讯等基础设施，这类设施从政府部门的职责而言应进行全覆盖式的服务。尽管原则上国家负有纯公共设施供给的义务，但村庄布局分散和公共设施规模门槛使其全覆盖式的供给难以实现，因此国家只能有选择地布局在少数中心村，以减少公共设施投入。就公共设施配置而言，村民是需求者和使用者，而国家是供给者，国家在公共设施配置中具有强势话语权。

　　三、农业规模经营问题

　　迁村并点的最后一个优势是通过消除小而分散的村庄，使农业用地联片，从而实现规模经营以提高经济效益。但是这种观点并不符合中国的实际。

　　首先，经济效益应当以实现稀缺资源的最大效益为衡量标准。在我国土地是比劳动力更为稀缺的资源，规模经营虽然能够提高人均农业产出,但却以牺牲土地产出效益为代价。国内的一些研究结果表明，规模经营农户的土地产出率要比小农户低15%，此外大量的富余劳动力将进一步恶化原已紧张的就业形势。

　　其次，我国农业的效益和农村土地政策使土地难以规模经营。在经济不发达地区耕地是村民生活的保障。村民也不愿意放弃土地，其主要原因在于：一方面，农业的效益低下导致愿意租种者不多;另一方面，僵化的农村土地制度使农村居民对土地只有使用权而没有转让、收益权，土地成为村民手中的“鸡肋”，农户的土地要么用于效益低下的农业经营，要么上交集体。由于失去土地并不能获得相应的收益，因此村民即使在土地已经不构成主要收入来源的情况下，也宁愿保有土地。退言之，即使农业规模经营是有益且可行的，村庄迁并与规模经营之间的关系也是非常牵强的。零散的村庄布局也不会达到影响规模经营的程度。

　　四、现行体制、机制、法制问题

　　干部考核体制和任期制度有待进一步完善。以GDP为中心的干部考核体制导致干部急于求成，违背客观规律，不切实际，忙于上项目，影响用地的合理配置，加剧了城乡建设和土地利用中的短期行为，土地征用、供应和收购储备机制不健全。土地从征地到出让的过程存在利益的刺激，政府为卖而买，在争项目攀比中，往往以牺牲土地资源为代价换取一时的经济发展。在规模上求大、在结构上求全、在效果上急功近利，大量资金流入低水平、低效益的重复建设项目。长期以来，由于土地管理是以保证项目用地为主要目标的，土地的国情意识、节约集约用地意识尚未全面树立，因此在用地行为上，普遍存在多占地、占好地的现象，导致对建设用地、特别是城镇建设用地的低效利用甚至闲置;土地供应的市场机制不成熟，企业取得和保有土地成本低而多占地、多得利;土地收购储备工作滞后，影响城镇化用地供应和保障，导致乱占耕地的现象的出现。集约、节约用地的利益约束机制还没有建立，土地权利人的利益关系不明确、不具体。地方政府领导为追求政绩，不惜浪费土地搞政绩工程、形象工程等，如在房地产开发中大量批准建设别墅、低密度住宅、高尔夫球场，大量建设城市新区、人造景点等。

　　五、结语

　　1.迁村并城应是目标导向而非以行动导向。以追求长远利益为出发点，不能急功近利、大拆大建，而是逐步引导中心村的发展和散村的自然消亡，应充分考虑村民的切身利益，采取居民自愿的方式，不宜采取强制性的措施。

　　2.迁村并点不仅涉及旧宅拆迁、新居重建、耕地重新分配等经济问题，也涉及社会文化重组、历史文化断裂等社会问题。因此对于迁并应持谨慎态度。政府部门和规划界应制定合理的判别标准，一个地区村庄的分散要达到何种程度才能够采取迁村并点的措施，什么样的村庄需要拆并。

　　3.即使需要采取迁村并点的地区也并非对所有村庄进行拆并，而应限于少数的中心村和拆并村。未来很长的时期内，在拆并的村庄和中心村之间肯定具有许多以保留整治为主的村庄，将村庄视为中心村与拆并村不符合农村的实际情况。一些乡镇或规划只保留几个中心村，其余的大量村庄作为待拆并的村庄，将会导致大拆大建，另一些将大部分村庄作为中心村只拆并几个村庄，将导致公共设施配置的不经济，失去迁并的意义。

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