允许农村生育二胎的经验

　　本篇行政管理论文分析放开农村二孩生育的经验与前瞻，农民受传统生育观念的影响深，农村社会保障的程度差，全面放开二孩生育之后，计划生育工作的重点和难点仍然在农村。翼城县放开农村二胎生育的成功试点，是翼城县委县政府、广大计划生育干部和农民共同努力的结果，有一定的生命力和社会基础，在许多方面给我们以启示，值得在全面放开二孩生育时借鉴。

　　《中国行政管理》杂志系行政管理学专业刊物。反映国内外行政管理改革的成果和经验，探讨有中国特色社会主义的行政管理学理论。本刊由国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办，是反映政府行政管理理论与实践的国家级核心期刊;也是目前我国行政(公共)管理学科惟一大型综合性权威学术月刊，位列中国核心期刊 “管理学类”第一位、“中国政治类”第一位。

　　党的十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。全面放开二孩生育政策是我国人口、经济和社会发展的内在要求，也是总结翼城县等实施农村二胎生育试点成功经验的结果。全面放开二孩生育需要有坚实的实践依托，翼城县在实行农村二胎生育试点过程中形成了一系列可供借鉴的经验。鉴于放开二孩生育后，农民仍然是我国计划生育工作监管和服务的重点群体，本文深入挖掘、全面总结了翼城县放开农村二胎生育的经验，以供全面实施二孩生育政策时借鉴。

　　一、翼城县农村二胎生育试点的基本情况

　　山西省临汾市翼城县是唐尧故地，晋国都城。承载过尧舜的足迹，流淌着华夏文明的神韵，历史源远流长，文化底蕴丰厚。翼城县辖6个镇4个乡211个村委会，985个自然村，居民绝大多数为汉族，2014年总人口324814人。翼城县是传统的农业县，进入21世纪，二三产业迅速发展，人均GDP处于临汾市中等水平。

　　实行计划生育政策以来，翼城县是计划生育工作先进县。1984年，中共山西省委党校教师梁中堂上书中央，建议采取晚婚晚育延长间隔的办法，放开农村二胎生育，并建议选择翼城县为试点县〔1 〕。1985年7月，经国家计划生育委员会、山西省政府批准，翼城县农村由原来“只准生一个”孩子的政策正式转为实行“晚婚晚育加间隔”的二胎化生育试点。当时的具体规定是：比法定婚龄推迟3年，即男25周岁，女23周岁以上结婚为晚婚;女方满24周岁生育第一胎为晚育;间隔生育要求第一胎出生至少4年以上，或女方满30周岁，经批准可以生育第二胎。

　　山西省翼城县作为持续放开农村二胎生育的试点县，农村实行二胎生育试点已经30多年。由于翼城县计划生育干部努力工作，农民积极配合，人口生育的各项指标发展向好，翼城县人口自然增长率经过刚试点时的较高增长之后迅速回落，2010年之后好于全国(详见表1)。翼城县出生性别比刚开始试点的一段时期比较高，到1991年之后持续回落，并好于全国(详见表2)①，农村超生人口2005年以后基本消失。领取独生子女证的农民户2013年达8335户，农民领取独生子女户数与市民户(8859户)接近②，每个农村家庭总和生育率为1.6 ③。由于孕妇生殖健康服务到位，翼城县2011年残疾人的比例为6% 〔2 〕，全国是6.3% 〔3 〕296，比全国低0.3个百分点，产生了良好的社会效益。农民的生育观发生了变化，计划生育成了农民的共识和自觉行为，坚持少生优生，大批农民退回二胎生育指标，结婚男到女家蔚然成风。农民拥护和配合新的计划生育政策，干群关系融洽，村民的凝聚力增强，农村经济发展、政治稳定，家庭和睦、社会和谐。鉴于此，国家提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子” 〔4 〕政策之后，农村计划生育工作可借鉴翼城县相关经验。

　　二、翼城县农村二胎生育试点的经验

　　翼城县在放开农村二胎生育试点的30多年实践中，积累了丰富的计划生育管理经验，有的具有原创性，形成了翼城特色的计划生育管理的理论和方法。主要经验如下：

　　(一)二胎生育试点制度设计科学合理。晚婚晚育加间隔的制度设计目的是通过推迟婚育期限和拉长生育两胎之间的间隔避免人口扎堆生育，这一制度在执行过程中产生了良好效益。在放开农村二胎生育的情况下翼城县农民的生育率为1.6，农民的生育意愿为1.8%④。访谈中，一些农民认为在全国一胎化和一孩半生育政策的背景下，放开农村二胎生育是县委县政府为农民办的好事，应该积极配合，自觉执行。这一政策基本满足了农民的生育愿望，实现了农民生育权利和义务的统一，有群众和社会基础，也符合政府实行计划生育的价值导向，找到了群众利益和政府人口政策价值的结合点，因而有生命力。这一政策的实施也便利了计划生育工作的发展，融洽了干群关系。根据翼城县的情况看，即使农民家庭平均生育两个孩子，离实现人口世代更替还有0.2的空间余地，有学者认为中国人口世代更替水平应为2.2 〔5 〕。翼城县二胎试点的基层实践表明，晚婚晚育加间隔是农村乃至全国放开二胎生育的科学实施。其中间隔是个调控器，当人口在一段时期迅速增长时可把间隔拉长;当人口在一段时期增长缓慢时可以缩短甚至取消间隔区间，翼城县近期就将两胎间隔期由6年缩短为4年。

　　(二)县委县政府对试点工作积极组织领导。县委认为放开农村二胎生育试点是利国利民的好事，好事要办好;要充分发挥党员干部在计划生育方面的模范带头作用，组织农民自觉地执行试点政策;制定一系列二胎生育试点政策，并根据变化了的形势及时调整和完善，坚持依法实现二胎生育试点;对二胎试点工作给予人力、物力和财力支持，将计划生育工作费用列入县财政预算;积极开展宣传教育活动，并开展一系列的文艺活动，利用电视、广播、报刊、墙报进行宣传教育;提升计划生育技术服务水平，提高妇女生殖健康水平和新生儿健康水平;层层配备强有力的干部，实行计划生育管理承包责任制，保证二胎生育试点工作的顺利进行。

　　(三)制定和执行了一系列政策，依法开展农村二胎生育试点工作，探索出计划生育由“治民”到“民治”的发展道路。1985年7月，翼城县常委扩大会议通过了《翼城县计划生育试行规定》，并由县人大出台实施。这一规定对试点工作只作了原则性规定，之后不久由县委县政府转发的县计生委的《翼城县计划生育试行规定实施细则》，对具体相关问题作了严格规定。提倡晚婚晚育加间隔生育二胎，对未达晚婚晚育和间隔年限生子的农民给予罚款，对超生胎次越多罚款额度越大。因为刚开始试点，干部的压力很大，政策规定得比较严格，对优生少生农民家庭规定给予一定的奖励和优惠待遇。1991年对1985年的《规定》作了修改，制定了《中共翼城县委员会翼城县人民政府关于农村计划生育的若干规定》，这一《规定》总的精神是提倡以宣传教育为主，避孕节育为主和经常性的工作为主的“三为主”方针，对计划生育管理内容作了完善。1991年的《规定》在执行过程中比较顺利，农村超生现象减少，出生性别比持续下降。2003年，翼城县委县政府出台了《关于农村晚婚晚育加间隔生育的试行规定》，这一《规定》的突出特点是加大了对独生子女家庭的奖励和优待的力度。2007年，翼城县委县政府制定实施了《关于农村晚婚晚育加间隔生育的试点规定》，这时翼城县农村人口生育的各项指标向好，超计划生育基本消失，对农村人口计划生育的管理步入了常态化。

　　(四)“宽严并举”试点工作的方法科学有效，农民拥护，干部好开展工作。坚持以人为本，相信和依靠农民，在基本满足农民生育意愿的基础上，激发农民遵守二胎生育政策的积极性，自觉实行计划生育;坚持宣传教育为主，避孕节育为主，经常性工作为主的“三为主”方针;以优惠待遇和奖励为主，处罚为辅。给予独生子女及其父母，符合二胎生育条件但退回二胎生育指标的家庭以经济奖励，还规定了在承包地、宅基地、社会保障、子女入学和入伍、提干等方面一系列的优惠待遇;基层计划生育工作尽可能配备妇女干部，特别是妇女加村医的人员开展计划生育工作，同农民好接触、好沟通，也好深入开展工作;支持实行计划生育家庭和农民参加合作医疗和养老保险，解除农民的后顾之忧，对失独家庭成员给予经济补贴和各方面照顾;为移风易俗，避免双女户因男孩偏好而超生，提倡结婚男到女家，给上门女婿与本村一般村民同样的权利，使男到女家蔚然成风;法律殿后，依法守住试点生育工作的底线，认真贯彻《中华人民共和国人口与计划生育法》、山西省有关人口与计划生育的法规、翼城县有关农村计划生育的政策，对于违犯计划生育相关规定的给予处罚，保证农村二胎生育试点任务的圆满完成。

　　(五)实现计划生育试点工作的管理创新，形成具有翼城特色的计划生育管理模式。一是实行招标承包责任制。县计生委将人口生育总体规划指标分解到乡、村、户，把招标承包机制引进计划生育管理。主要有三种模式：村级指标承包，乡级指标承包，乡、村双层承包，把行政管理与群众自我管理有机地结合起来，产生了积极的效果。二是开展“三三三”工作法。即严把三关——把好晚婚晚育关，控制二胎关，杜绝多胎关;掌握三情——已婚妇女经情、环情和孕情，以便做好孕前管理和服务;服务三前——对婚育人群提供婚前、孕前和产前服务。三是推行中心户长制。即由村委会和承包组在每个村民小组确定一个“中心户长”，实行责、权、利挂钩，对计划生育进行管理。责是村级承包组为中心户长制定工作职责和目标，签订合同;权是赋予中心户长发放婚育规划书，开具结婚证明以及审批宅基地、承包地等事项把关签字权;利是给中心户长一定报酬。四是开展少生快富工程。坚持计划生育工作同农村经济发展相结合，1994年开始指导100个村的1000个计划生育户率先致富达小康，带动全县农村经济发展。五是开展以“婚育新风进万家，优质服务进万家”为内容的“双进万”活动，使新的婚育风俗和计划生育技术走进千家万户。

　　(六)充分发挥社会环境的助推作用。翼城县农村二胎生育试点工作的开展，恰逢市场经济的机制不断深入，竞争的压力不断加大的社会背景。市场竞争主要是人的竞争，是人的素质的竞争，素质高的人才能在市场竞争中取胜。翼城县农民普遍希望自己的孩子获得专科以上学历，以便在市场竞争中取胜，农民明白少生优生的道理;子女培养成本提升产生的压力，压缩了农民多生孩子的空间。随着社会的发展，孩子的生活费、读书费、就业、房子、结婚等费用成几倍增加，多数农民意识到生一个孩子少了点，生两个孩子正好，生多了培养不起;农村社会保障制度的建立和完善解除了农民的后顾之忧。农民有了合作医疗，40岁以上的人多数参加了社会养老保险，贫困户有低保，失独家庭有经济补贴和五保制度，农民实现了衣食无忧;结婚男到女家的很多，到女家的男子与在自己家娶亲享有同等权利，所生孩子的姓改不改自由选择，稳定了双女户农民的心态;在全国一胎化和“一孩半”化的大背景下，翼城县农民可以生育二胎，也不罚款，农民的生育心理很满足，自觉执行计划生育政策。

　　三、全面放开二孩生育在农村可能出现的问题

　　全面放开二孩生育后，城镇户籍的家庭基本满足了生育意愿，农村家庭可能由于受传统观念的影响、社会保障程度差和家庭对劳动力的需求而引发一些问题。翼城县的试点表明，全面放开二孩生育在农村可能会出现如下问题：

　　(一)新生儿性别比失衡。放开农村二孩生育之后，第一胎新生儿(此处假定是单胎)的性别比会比较自然，即使有生男偏好的农民也不会刻意追求生男孩，因为即使第一胎是女孩，生第二胎时还会有生男孩的机会。如果第一胎是女孩在生第二胎时，一些有生男孩偏好的农民会刻意追求生男孩，为此要想方设法进行胎儿性别鉴别。现在最准确的胎儿性别鉴别是医学，特别是B超对胎儿性别鉴别较准，为选择胎儿存留提供了便利条件。在此情况下，容易造成新生儿性别比失衡。翼城县在刚开始试点时出生性别比出现了失衡现象，1985年到1990年5年中出生性别比都失衡，最高时的1987年为117.7;二胎出生性别比更高，基本在 122以上，最高的1986年为123.03⑤。全面放开农村二孩生育时同样可能会大量出现性别鉴定问题。

　　(二)扎堆生育。总体上看农民的总和生育率在1.8以上 〔6 〕，放开二孩生育的潜在人口增加数为有生育能力的农村妇女0.2个左右的生育空间，对中国人口增加的总体冲击不会太大。但翼城县二胎生育试点的情况表明，在刚放开农村二胎生育的初期，人口生育会出现扎堆现象。如翼城县刚开始试点时两胎间实行间隔6年的时间或初育之后，从30周岁起生育二胎。而且对违反规定者，每提前一年一次性征收超生子女社会抚养费500元，但仍出现了人口扎堆生育的现象。翼城县在放开农村二胎生育后的前十年，农村人口年均增长在17‰左右，最高的1988年为27.3‰⑥。全面放开农村二孩生育后，短期内人口扎堆生育的比例会更高，对此应做好思想准备。

　　(三)超生漏报。放开农村二孩生育后，绝大多数农民不会超生漏报。但是，一些追求多子多福的农民仍会出现超生漏报现象，部分双女户或双男户农民为了儿女双全也会出现超生漏报现象。翼城县在放开农村二胎生育前期，超生虽然所占比例不大，但仍然存在，漏报现象也有但不严重，后期超生漏报现象基本消失。全面放开二孩生育后，超生漏报现象可能会比较严重，计划生育工作的重点应放在对超生漏报户农民的监管上。

　　(四)监管难度增大。随着市场机制的深入，人口全面流动的出现和一些农村集体组织凝聚力的弱化，计划生育工作的监管难度增大。翼城县在二胎生育试点之初，采取了一些非常措施，如对超生子女父母除了征收社会抚养费外，还规定不得评模和享受救济，不得增加口粮田、不批给宅基地等。由于时过境迁，现在这些措施不能采用了，实行新的政策后，计划生育的监管工作因此面临更大的困难。

　　四、依法有序全面放开农村二孩生育

　　全面实施一对夫妇生育两个孩子的政策后，农民仍然是计划生育监管和服务的重点群体，必须依法有序放开农民的二孩生育，做到优生优育。

　　(一)做好放开农村二孩生育的前期准备工作。完善和修改计划生育法律法规，增加放开二孩生育的内容。要严管多孩生育(超过二孩)、性别鉴定、缩短两孩间隔生育时间，特别是对以胎儿性别鉴定谋取私利且屡教不改的，应当纳入刑法，实行刑惩，确保各地将计划生育投入列入当地财政预算。各地要制定具体的实施政策和法规，使放开农村二孩生育依法进行。要进行组织整顿，一方面对目前计划生育部门和卫生部门没有整合的要尽快整合，另一方面对近年来农村基层卫计委组织较为涣散的进行整顿，制定并执行组织制度，做好放开农村二孩生育的组织准备工作;配置好各级干部和基层工作人员，在基层尽可能聘用医务人员从事计划生育工作，那样有利于开展计划生育、生殖健康服务联动;坚持城乡计划生育工作的协作联动，以便做好流动人口的计划生育工作，不给超计划生育留下真空和死角。

　　(二)综合运用多种方法做好放开农村二孩生育的计划生育工作，可以根据当地的情况，创新具有当地特色的工作方法。综合运用思想政治教育、经济手段、行政手段和法律手段开展放开农村二孩生育后的计划生育工作。加大对计划生育政策法规、优生优育知识、生殖健康知识的宣传和普及力度，做到家喻户晓;发展农村教育事业，全面提高农民子女的素质;抓好计划生育奖罚制度落实，抓两头带中间，对独生和少生子女家庭给予奖励扶持，作为对农民增收和实现小康的补贴;提高对多孩生育农民社会抚养费的处罚额度，加大征收力度，引导更多的农民优生少生;强化对计划生育工作的行政监管，明确计划生育工作要在党委的领导下，主要由行政部门落实;加强计划生育管理的组织建设、配置工作能力强的监管人员，进行人口生育信息的登记和发布，开展计划生育的技术服务，确定和执行计划生育的奖励和处罚;充分发挥计划生育法律制度的震慑作用，严格执行计划生育的法律法规;制定和执行具有本地特色的计划生育监管政策，堵住超生漏报的漏洞。

　　(三)集中力量抓好流动人口计划生育工作。翼城县1991年出台的农村计划生育规定用专门一章规范流动人口计划生育工作。规定流动人口计划生育工作，由户籍所在地和居住地共同负责，计划生育、工商行政管理、公安、城建等有关部门密切配合，加强对流动人口计划生育工作管理。事实上真正的流动人口不是超生游击队，因为为了务工经商而流动的人口生育观念已发生了变化，他们不是监管的重点，恰恰是一些为了超生而混迹于流动人口之中的人才是监管的重中之重。市场经济是流动的经济，能引起广泛的社会流动。因此，画地为牢式的管理已经失去了存在基础。要严格执行国务院《流动人口计划生育条例》，实行计划生育人口城乡之间和部门之间的工作协作。近期要做好计划生育委员会和卫生部组织机构的整合和工作协调，理顺卫生与计划生育委员会相关基层部门的组织关系;配合户籍制度改革做好居住证制度建设工作，实现对人口信息的综合登记管理;统一登记人口的籍贯、婚姻生育情况、诚信状况、职务职称、违法犯罪情况等信息，做到人口流动到哪里，计划生育工作跟踪到哪里，使计划生育工作不留空挡和死角;建立人口信息管理网络平台，及时掌握育龄妇女的生育情况，做好流动农民的计划生育工作。

　　(四)研究制定放开农村二孩生育出现严重人口生育问题的急刹车机制，掌握放开农村二孩生育监管的主动权。翼城县的经验证明，在刚开始试点时政策规定要非常严格，走上正规之后，开始逐步放松监管条件。因此，从全国来讲，放开农村二孩生育之前要评估各地计划生育组织建设、干部的配备、物质资金准备、政策法规的制定、前期计划生育的基础，条件成熟一个地区放开一个地区。某地若在放开农村二孩生育过程中出现人口生育的重大问题时，要采取紧急措施，暂不执行二孩生育政策。如翼城县在放开农村二胎生育后的1990年人口自然增长率达21.5‰，1986年二胎生育孩子性别比为123.03，这是翼城县在放开农村二胎生育后人口生育情况的两个最高值，此后便持续回落。放开农村二孩生育的地区如果出现上述情况，可给予1年～2年的观察期，在观察期间若上述情况持续出现，就要暂停执行农村二孩生育政策，进行整顿。整顿期间若人口生育各项指标回落，则可以恢复该政策，否则就停止执行该政策，待整顿合格后方可再次申请实行二孩生育政策。这样可以随时掌握放开农村二孩生育工作的主动权，保证该政策的顺利实施。

　　(五)营造放开农村二孩生育政策的社会环境。翼城县在试点过程中，采取一系列措施优化计划生育的环境，如给独生子女加分，支持其进入希望就读的学校;支持坚持计划生育农户参加社会保障项目等推动试点工作顺利进行。全面放开农村二孩生育后，要完善农村社会保障制度，特别是合作医疗、养老保险、生育保险和低保等基本保障制度，消除农民的后顾之忧。提供优质的生殖健康和计划生育技术服务，指导农民少生优生，降低农村残疾人口出生率;发展农村教育事业，把优质教育资源向农村倾斜，不能让农民的子女输在起跑线上;加大对农村独生和少生子女的奖励扶持力度，帮助农民少生快富奔小康;实现男女平等，男女同权，提倡结婚男到女家，消除农民生男偏好情结，实现人口性别平衡;倡导尊老、敬老和养老的孝道文化，帮助农村老年人安度晚年，实现农村社会和谐。

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文章名称： 允许农村生育二胎的经验

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