“城中村”问题该如何解决

　　“城中村”是城市急剧膨胀与城市管理体制改革相对滞后所产生的结果,其无序化建设和发展给现代城市带来了诸多问题。一是因土地制度的城乡差异,造成“城中村”土地权属和使用混乱,建筑密度大,土地利用率低,违法用地和违章建筑屡禁不止,接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是。

　　一、“城中村”存在问题的分析

　　村内道路等级很低且不成体系,道路狭窄弯曲,消防车、救护车难以进入,安全隐患多,抗灾能力极低。三是村内环境卫生、生活服务等公共配套服务设施缺乏,市政及公共配套设施不足,“脏、乱、差”现象严重,与城市景观极不协调。四是社会治安问题突出,大部分随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的“城中村”居住。结果一方面,由于受经济利益的驱动,造成违章建筑屡禁不止,层出不穷;另一方面,“城中村”人口结构复杂,村民、外来人员、居民混合,“黄、赌、毒”等社会问题突出,各项管理措施严重滞后,社会综合治理压力很大。五是传统农村文化尚未与现代城市文明接轨,私房出租的巨大收益并未带来村民素质的提高,富裕之后不思进取,不工作、不读书的现象在中青年村民中蔓延。等等这些使“城中村”改造成为必然。

　　二、“城中村”问题形成的原因

　　“城中村”是我国城市化发展到一定阶段的特殊现象,追根溯源,其形成主要有三个方面的原因:

　　(一)城乡二元体制并存是“城中村”的主要成因。从20世纪50年代开始,我国逐步建立了高度集中的计划经济体制,在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口,城乡分割明确。改革开放以后,随着社会经济快速发展,城市化进程大大加快,政府出于公共利益的需要,不断扩充城市的区域空间,将城郊农村纳入统一管理,由于村落特有的独立性和封闭性,这些村庄仍保留和实行农村集体所有制和农村经营体制,即形成了城市里的农村社区——“城中村”。管理政策存在的巨大差异,导致行政管理制度条块分割,原有的行政区划缺乏科学性,被征用后的村镇始终未被国家同步从制度上纳入城市社区管理的范畴,在城市中逐步形成一个特殊区域,无法与城市同步协调发展。

　　(二)土地产权模糊也是城中村问题形成的一个重要原因。《中华人民共和国土地管理法》规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有以外,属于集体所有;宅基地和自留山,属于集体所有。”由规定可知,我国存在国有产权制度和集体产权制度两种形式,一般而言,城市中实施国有产权制度,农村和城郊中采用集体产权制度。由于城市的向外发展,必然向农村扩张,城郊结合部的土地变得稀缺,土地价值增值,但农村土地集体产权制度本身就是一种极其模糊的产权安排,容易形成类似“公地悲剧”的经济现象,造成土地资源的滥用。

　　中国农村在上世纪实行了家庭联产承包责任感,家庭承包制下的农地产权特点是“集体所有、分户经营”,既保护了土地的集体所有制,又赋予农民在承包期内对土地的经营权。承包制的实行,取得了举世瞩目的成就。但这种土地产权制度安排并不是一次完整的产权变革,在经过一段时间帕累托改进后,该种土地产权制度安排的边际效用渐渐减弱,已呈现制度上的缺陷。上述“城中村”问题的出现就是土地集体产权模糊的典型表现。

　　农村土地所有权法律上明确规定属于集体,但集体对土地的产权是残缺的,表现在以下方面:1.在《宪法》中,集体土地产权被笼统地界定为集体所有;在《民法通则》中则被界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有。法律对土地所有权究竟属于哪一级集体经济组织没有明确界定,也没有进一步明确由谁来行使所有权。所有权实际处于虚置状态,这导致土地产权主体的多元化,各主体为争夺所有权而发生冲突。2.《中华人民共和国土地管理法》规定,“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,使所有权成了一种抽象的法律象征,土地产权难以转让。

　　当城市向农村扩张的过程中,城郊土地资源稀缺,由于土地集体产权安排的残缺,各利益主体处于自身的考虑,必然导致行为的短期化,才会诱发“城中村”现象。

　　(三)“城中村”形成是多头利益博弈的必然结果。在城市化进程中,城市政府往往通过征用近郊农村土地来实现其扩张,其间,必然要处理好村民的现实利益和最终出路。平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面利益。作为经济个体的村民,与公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面,村民没有别的自然资源,也较少具备管理、文化等社会优势,土地便成为村民所拥有的最重要、最熟悉并且也是最有效的资源,在生存和利益驱动下,农民滥用土地搭建私宅;另一方面,由于政府财力有限,为规避巨额成本,在初期的城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化演进过程中,城市政府常常选择绕开村落的迂回发展思路,导致“城中村”普遍存在。第三方面,在市场规律的作用下,投资者要获得适当利润,必然会想方设法躲避或跳开利益冲突大、各种矛盾复杂、交易成本相对较高的农村地块去寻求开发,这就在客观上促使城市中农村社区的独立存在与封闭。

　　三、解决“城中村”问题的举措

　　党的十六大规划了全面建设小康社会的宏伟蓝图,在急剧推进城乡一体化、乡镇城市化过程中,如果说“城中村”改造已成为各地城市所必须面对的一个紧要问题,那么,如何超前规划城市布局,提前改革现有的不适应的户籍、土地、行政管理等制度,抓紧消除城乡二元体制壁垒,从源头上减少或杜绝一边改造“城中村”,一边产生“城中村”现象的发生则显得更为迫切。

　　(一)变革产权制度、从源头上解决“城中村”问题。解决“城中村”问题的治本之举在于变革现有模糊的土地产权制度安排,否则,“城中村”问题会随城市的发展呈现出同心圆似扩大的趋势。土地集体产权制度的创新应遵循小平同志的“是否有利于生产力发展”的原则,最大限度地发挥土地产权的激励作用,充分发挥市场机制对土地资源的配置作用。笔者认为,农村土地产权制度变革的根本出路是使土地产权具有清晰的排他性和可转让性。如可以确立土地私有产权制度或排他性和流动性强的国有土地产权制度和共有土地产权制度。

　　(二)逐步变革城乡二元管理体制。 我国应逐步取消严格区分农业人口和非农业人口的城乡二元管理体制,打破城乡之间在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面的明显分割。逐步取消村委会和居委会,使居民都纳入社区管理范围,让社会保障体系覆盖至全社会,农村实施农户加公司组织模式。这是解决“城中村”问题的根本。

　　(三)对既有“城中村”问题的对策。对已经形成的“城中村”问题,应采取相应措施予以逐步解决。具体步骤如下:

　　1.对“城中村”中所有的资产进行确权,特别是土地、房产和村属企业的产权归属问题。

　　2.制定相应政策在村民、外来户和地方政府之间合理分配土地和房产价值升值收益,使“城中村”中的土地和房产纳入现行正规的土地和房产管理框架内。

　　3.转变居民的身份,完成由村民到居民的转换。

　　4.在条件具备的情况下,运用拆迁重建的方法彻底改造“城中村”问题。

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