城市化进程中政府社会服务管理的特点及其创新

　　关键词：城市化   政府   社会管理   特点

　　内容摘要：个人与社会组织的依存关系减弱，社会事业建设与经济发展存在着明显的不协调。社会建设滞后于经济建设，社会管理又滞后于社会建设。由此带来了诸多社会矛盾和问题，这对政府社会管理提出了新的要求，政府在创新社会服务管理中也积极探索，已呈现出一定的特点。

　　▲ 本文为广州番禺科技局软课题（2008-专-04-07）“番禺城镇化进程中的村镇变迁与政府服务创新研究”阶段性成果

　　◆ 中图分类号：F291   文献标识码：A

　　城市化是伴随工业化而发生的社会变迁过程，也是社会文明建设的过程，因为城市化是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。诺瑟姆S形曲线把城市化过程分成城市水平较低、发展较慢的初期阶段，人口向城市迅速聚集的中期加速阶段和进入高度城市化以后城镇人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞的三个阶段。当前我国城市化正处于中期加速期，在加速发展时期不可避免存在一定的问题。城市化发展的实践表明，政府在城市化进程中的作用是举足轻重的，从某种程度上讲，“城市化的革命”就是“政府的革命”。

　　当前我国城市化进入加速期，经济体制改革已经进入“深水区”，很多根本性的矛盾单靠经济领域的改革已经无法完成，改革的基本停滞带来的是经济发展的活力不足。转变经济发展方式的一个重要内容就是要改革束缚经济发展的僵硬的体制机制，这个体制机制必须而且已经开始从以经济改革为主转化为以政府改革为主。城市化加速期呈现出大都市与小城镇发展的不协调、土地城镇化与人口城镇化的不协调、政府管理水平与城市化步伐的不协调等问题，这些对政府的管理改革提出了新的要求。

　　城市化加速期存在的问题引发政府管理改革

　　（一）政府要协调好大都市和小城镇的共同发展

　　城市的发展是一个国家、一个地区综合竞争力的集中表现，光靠星罗棋布的小城镇是无法完成我国集约式的经济发展和在全球化背景下综合国力的快速提升。未来全球化竞争，从某种意义上是各都市圈的竞争，因此，经过一定程度的都市化发展，城市文明高度发展后的那种“郊区化”式的城镇化更具全球性的启示与价值。郊区不等于乡村，郊区相对于城市而存在，附属于城市而发展。郊区化不是“逆城市化”，而是“后城市化”、“超城市化”、“深度城市化”的体现，是一种在高度文明后的城镇化，一种人口的适度分散、追求生活环境的改善和生活质量的提高的自然趋势。因此，当前我国的城市化应该是大都市和小城镇的协调发展，这是城市化质的规定性要求，也是我国人口和土地资源寻求最佳配置的一种战略选择。

　　因此，加速推进城市化进程，政府要努力缩小城市和乡村的差距，缩小大都市与小城镇的距离，村镇的政府改革和社会建设是我国现代化建设紧迫而现实的任务。

　　（二）政府要协调好“土地城市化”与“人口城市化”

　　从2000年开始，我国的城镇化率以年均3.78个百分点的速度增长，在城镇化高速增长和发展的同时，城镇人口却没有同步增长。2001-2007年，我国地级以上城市市辖区建成区面积平均增长70.1%，但是市辖区中人口增长只有30%（王忠平，2008）。近年来，部分地区打着“加快城镇化进程”的旗号，在“经营城市”的理念下，盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积、大肆追求土地增值的收益，助长了不合理拆迁行为。同时，失地农民增多、后续社会保障滞后，如农民工在城市落户的制度仍未建立，市民化步伐缓慢等这些已成为影响社会稳定的隐患，导致 “人口城镇化”的速度跟不上“土地城镇化”速度。这种现状的城市化，失地农民的数量还会大量增加，农村人口人均占有耕地资源的数量将进一步减少。农村人口的减少慢于农村耕地的减少，不仅危及国家的粮食安全，而且势必进一步加剧解决“三农”问题的难度，影响社会和谐发展的速度。

　　（三）政府城市管理水平要与城市化发展步伐相协调

　　目前地方政府城市管理水平普遍未能跟上城市化发展步伐。一是政府职能转变不到位，政企不分、政事不分、政社不分依然存在。二是政府部门职能存在交叉，相互缺乏协调，权力缺乏有效制约，没有形成整体合力和制衡效应。三是城市管理的社会化特征不明显，管理资源仍然被政府高度垄断，社会的自治功能过弱。四是公众参与城市管理的体制不健全。五是“经营城市”的理念与机制还未全面建立。

　　因此“城市化的革命”中“政府革命”首要解决的问题是：实现管理服务对象的转变，将“农村人管理模式”转化为“都市人管理模式”；实现管理方式的转变，将“农村式管理方法”转化为“城镇化管理方法”；实现管理模式的转变，将“本地人管理模式”转化为“本地人与外来人共同管理的模式”；实现管理方法的转变，实现基层组织由“管理型”向“服务型”转变。

　　城市化加速期政府社会管理改革初步呈现的特点

　　（一）社会管理改革的重点是坚持服务与管理相结合

　　党的十七大报告指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设”。而社会建设与社会管理是相互联系、相互促进的有机整体。社会管理（李亿龙，2011）指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。说到底是对人的管理和服务，当前又特别强调在服务中加强管理，推动村镇基层组织进一步从“管理型”向“服务型”转变，为广大群众提供优质高效的公共服务。因为随着社会信息化程度的不断提高，简单依靠管、控、压、罚等管理方式难以获得群众的信任。要更加善于运用作群众工作的方式、文明的方式、服务的方式，尽可能通过平等对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题、化解社会矛盾。始终坚持以人为本，把管理创新落实到服务上，实现依法管理、科学管理、人性化管理，以服务来促进管理。

　　如在浙江嘉兴，“管理就是服务，创新社会管理，也是在创新服务人民的方式、方法”。嘉兴首创了“农民工之家”，随后“农民工之家”遍地开花；建立了“新嘉善人”管理委员会；成立了“新居民事务局”；创立“专门机构协调型”服务管理新体制；开展居住证制度改革，倾力打造全国社区求助服务模式的嘉兴样本。

　　（二）社会管理有政府、市场、社会企业、市民协同参与治理

　　联合国在《建设“包容性城市”的宣言》（草案）中认为：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程。它包括正式的体制，也包括非正式的安排和市民的社会资本”。“健全的城市管理应表现为可持续性、权力下放、公平、效率、透明度和责任制、市民参与、市民作用和安全保障，这些规范是相辅相成的”。

　　全球化、信息化、城市化、包容性城市、个性化人格等复杂背景下，必须整合社会管理资源，发挥政府和社会的积极性。加强社会协同，整合社会力量参与村镇社会管理，加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，搭建社会管理服务平台，有效发挥农村社区内各类组织、单位在社会管理中的积极作用，在基层构建横向到边、纵向到底的社会管理体系。

　　例如，广东深圳作为全国社会管理创新的试点城市，提出要建立起“党委统一领导、政府主导推动、民间组织运作、公众广泛参与”的社会工作格局。在推进社会建设时，政府有可能失灵、市场也有可能失效，唯有综合的治理、官民合作，政府、NGO积极参与，才能够有持续性发展。

　　（三）社会管理改革充分尝试利用物联网等高新技术提高服务效能

　　随着信息社会的快速发展，现实社会很多违法犯罪以及治安问题已经向虚拟社会蔓延，如网络诈骗、网络谣言、网络恐怖事件等；一些群体性事件，也呈现出网络内外遥相呼应、互相放大的趋势；国内外敌对势力利用网络对华分化、西化，对现实社会安全构成了威胁；网络社会言论自由、诚信缺失、真假难以辨识。如何统筹网络内外两个领域，把虚拟社会与现实社会作为一个整体来管理，切实改进对虚拟社会的管理，是社会管理面临的新课题，各地注重运用信息化手段加强和改进社会服务管理，高度重视网络阵地建设，充分利用和发挥物联网、云计算等高新技术的优越性，推进社会信息化和电子政务建设，构建本区域的社会管理信息网络，实现信息资源共享，提高社会管理和公共服务整体效能。

　　在北京广内街，一个建立在物联网技术上的“智慧社区”已初现雏形。其中“十千惠民”系统在对地区千户低保家庭、千户低收入住房申请家庭、千名空巢老人等十类群体的调查基础上，建立集查询、统计、监督、举报、定制报表、资源共享于一体的街道“十千惠民”服务网络平台，确保各项慰问资金按时足额发放、各项救助活动及时开展。智慧中心会提醒最近应该为居民办理的事项，社区干部通过电话、短信、通知等形式发出相关提示，需要的居民就可以去工作中心办理或申请上门服务。总之，居民足不出户，就可以通过“智慧社区”平台办理生育证、居住证，缴纳水电费，并可以实现医院急救、亲情呼叫、电话畅聊、预约挂号等。

　　广东深圳市从居住证入手，建设了“1＋3＋N”信息化应用系统，把流动人口的就业登记、居住证申办、居住登记三个信息采集入口为一体，使得流动人口信息与劳动就业和房屋租赁信息挂钩，突出服务功能，构建了落地化、动态化、精细化的流动人口服务管理体系。

　　（四）社会管理呈现出极大的创新性并初步形成模式化发展

　　在信息时代和全球化背景下，社会变化万千，民众需求各异，创新社会服务管理，就是要不断满足群众需求，提升群众的幸福指数。针对各地的新情况，顺应新期待，政府改变以往社会服务由政府单方面管理的模式，不断探索政府与群众全程互动、良性循环的新机制，全国各地已掀起社会管理改革创新的浪潮，北京、广东深圳、广州、浙江嘉兴等多地已形成一定的模式。

　　北京市141个街道全部建立街道社会工作党委，在“枢纽型”社会组织建立社会组织联合党委试点工作启动，在非公经济组织中创建了105个“五个好”示范点，北京市1249座商务楼宇中已经建立978个党建工作站（社会工作站）。特别是把商务楼宇当作“竖立起来的社区”，把党组织建设在商务楼宇，把政府公共服务延伸到商务楼宇，把群众组织引进商务楼宇，逐步实现服务管理全覆盖。

　　广东广州创新社会管理模式的尝试始于2008年，国务院颁布《珠三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，要求珠三角洲地区要完善社会管理制度，创新社会管理方式，广州开始了社会工作人才队伍建设试点工作。广州的这种创新不仅在于政府购买社工服务、建立专业督导制度的社会管理机制创新，更重要的是初步建立起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；建立了新型沟通，创新了高校社工与地方政府形式，丰富了政校内容，构筑了高校社工服务地方社会的长效机制，建立了一种合作共赢和可持续发展的互动模式。

　　城市是政府工作的主战场，社会管理改革是城市化的附属物，城市化的进程对社会管理改革提出了新的要求，各地积极创新锐意改革，社会管理改革已呈现出一定的特点，社会管理改革的成效还需要城市化的指标来衡量和评价。

　　参考文献：

　　1.李亿龙.把加强社会管理置于更加突出的位置[J].求是，2011（7）

　　2.郭金龙.加强和创新社会管理努力建设首善之区[J].党建研究，2011（5）

　　3.侯亚非.人口城市化与构建人口均衡型社会[J].人口研究，2010（6）

　　4.陈秀山，王洋.中国城市化进程的基本特征与存在问题研究[J].井冈山大学学报（社会科学版），2010（1）

　　5.阮曾媛琪.推进社会建设必须加强社会工作—以香港为视角[J].国家行政学院学报，2010（1）

　　6.王忠平.我国城市化进程中的宏观调控问题[J].城市发展研究，2008（2）

　　7.李奇.“城市革命”与“政府革命”[J].理论与改革，2004（4）

　　8.马彦琳，刘建平.现代城市管理学[M].科学出版社，2006