关于海峡两岸税收管理制度的比较研究

　　摘要：我国大陆地区和台湾省的市场经济处于不同的发展阶段，相应地，在税收管理制度方面也存在较大差异。通过对海峡两岸在税收管理体制、纳税申报制度、税务代理制度、税务处罚制度、税务教育制度及纳税人服务制度等方面进行比较研究，找出海峡两岸在税收管理制度方面的具体差异并进行总结，对于不断完善我国大陆地区的税收管理制度进而提高税收管理水平，具有较大的现实意义。

　　税收管理是一国筹集财政收入的根本保证，由于其涉及经济学(财政学、税收学)和管理学两大学科领域，各国政府以及学术界都非常重视如何改革和完善本国的税收管理制度。以往，在税收管理制度的比较研究中，我国的理论界主要将目光关注于美、英、法、德、日等发达国家，而对我国市场经济比较发达的台湾地区则关注有限。为此，笔者将对我国海峡两岸的税收管理制度进行简要比较并进行总结，为不断完善我国大陆地区的税收管理制度提供思路。

　　1税收管理体制的比较

　　税收管理体制是税收管理制度的核心问题，其实质上就是解决中央与地方在税收管理权限分配等方面的矛盾关系。税收管理体制如果不完善，税收管理制度就难以完善。

　　从实践来看，我国的台湾地区与大陆在税收管理体制的改革方面具有一定的共性。台湾在20世纪60年代以前，税收管理权限高度集中于台湾省政府，而市、县政府的税收管理权限非常有限。这种高度统一的税收管理体制显然难以适应市场经济的发展，后来经过多次改革和调整(主要于1951年、1967年和1992年进行)，使得台湾省的市、县政府逐渐具有一定的税收管理权限，拥有一定税种的征管权和收入权，但是比较有限。目前，凡收入弹性大和征收范围广的税种，比如所得税、关税、货物税、矿区税和证券交易税等均为台湾省政府掌握，其取得的税收收入占全部财政收入的六成，而市、县地方政府仅为四成。由于税收管理权限被台湾省政府较多掌握，基层政府的积极性受到很大影响，进一步下放税收管理权限的呼声一直存在。

　　我国大陆地区的税收管理体制在建国初期高度集中于中央政府，后来经过几次下放和集中，反复多次，但总体还是以集权为主要特征。从20世纪80年代开始，为适应经济改革需要，中央开始较大幅度下放税收管理权(主要收入分享权)，直至1994年的分税制改革。1994年进行的分税制改革，地方政府虽然拥有了几个地方税种的征管权，但是主要税种的收入基本由中央分享。由于地方税种收入相对较少，难以满足大多数地方政府履行公共职能的需要，使得一些地方政府“税外收费”的问题比较严重。可见，大陆地区1994年开始实施的分税制，其结果使中央集中了大部分的税收财力，在增强中央政府宏观调控能力的同时，也在一定程度上影响了地方政府的正常运转。所以，目前乃至今后的一段时期，应该按照公共财政基本框架的总体要求，进一步改革和完善我国大陆地区的税收管理体制。

　　由上可见，大陆地区和台湾省的税收管理体制改革就总体方向而言是一致的，都是逐步向基层政府“放权让利”，以不断完善“分税制”(其实这也是市场经济发达国家和地区比较典型的做法)。不过，从改革的实践来看，大陆地区和台湾省的分税制改革还都不彻底，税收管理权限都过多集中于高层政府，基层政府履行职能的财力还难以得到有效保证，这显然难以适应市场经济的健康发展，因此进一步下放税收管理权，就成为今后海峡两岸税收管理制度改革的一个共性问题。

　　2纳税申报制度的比较

　　纳税申报制度是税收管理制度的起始环节。我国台湾省的纳税申报制度的一个重要特色，就是对所得税收实行“蓝色申报”制度。所得税收的征管比较复杂，难度相对较大，因此如何有效预防所得税收的偷逃税问题，也是现代税收管理实践中迫切需要解决的一个课题。台湾省在所得税方面实行“蓝色申报”制度，通过将纳税人分类管理，较好地激励和约束了纳税人依法纳税。

　　台湾地区的税收管理制度规定，营利事业所得税的纳税人(相当于我国企业所得税的纳税人以及个人所得税中私营企业和个体工商业户等)，凡能够按照会计制度和税收管理制度的规定，有健全的财务制度(设置专门财务部门、人员，据实登记账簿、保留凭证等)，并且能够依法申报纳税的，可以申请使用“蓝色申报表”。使用蓝色申报表的纳税人，在申报纳税时可以享受很多便利和优惠。比如简化审核程序、允许延期申报、延长亏损抵补、提高业务招待费列支标准等。可见，使用蓝色报表进行纳税申报的纳税人，可以得到实实在在的便利和优惠。对于税务机关而言，也可以减轻对这部分纳税人报税资料的审核与稽查压力，从而将稽查的主要精力转向使用其他报表的纳税人。可见，“蓝色申报”制度对于提高我国台湾地区的税收征管水平有着重要作用。

　　我国大陆地区从2001年开始，借鉴台湾省等地的经验，开始对纳税人试行“A、B、C、D”评级和分类管理制度，就是将纳税人按照纳税信用程度从高到低划分为4个等级，A、B级的纳税人可以享受较多税收优惠，而C、D级纳税人将是税务机关稽查的重点。这一税收管理制度对于预防偷逃税具有一定的现实意义。不过，由于经验不足，现行的纳税人分类评级制度还难以做到像我国台湾地区那样完善，特别是对纳税人等级的评定工作，目前主要由基层税务机关进行，有的税务机关在评定时甚至存在“矮子中选高个子”的问题，这显然不利于这一制度的有效实施。基于此，可以借鉴台湾省的“蓝色申报”制度，将纳税人的信用评定工作进行科学量化和动态跟踪调整，并与具体重点税种(比如先从所得税开始)的征管相联系，从而让这一制度对纳税人真正起到激励和约束作用。

　　3税务代理制度的比较

　　税务代理是指税务代理人(税务师及其事务所)在法定范围内，受纳税人或其他单位委托代为办理各项涉税事宜的总称。建立和健全税务代理制度对降低征税成本、提高征税效率以及维护征纳双方的合法税收权益，都具有重要意义。

　　我国台湾地区的税务代理制度建立较早，至今已有40余年的历史。目前从业的税务代理人员有5万余人，遍及整个台湾地区，台湾地区税务代理人的主要任务有：接受委托，代理纳税申报事宜;代理建制建账，包括记账、撰写涉税文书等;代理行政复议和行政诉讼事宜;协助政府开展税务教育;接受税务咨询;进行税收筹划以及其他维护征纳双方合法权益的事宜。为保证税务代理制度的全面实施，台湾地区有关部门对税务代理人赋予了较多的权利和义务，并且在有的税法中规定，纳税人需委托有执业资格的税务师办理相关涉税事宜。由于制度较为完备再加上税务代理市场发育健全，台湾的税务代理已经成为税收管理工作不可或缺的重要辅助力量。

　　我国大陆地区的税务代理起步较晚，20世纪80年代中后期，一些地区的税务机关借鉴国际上的做法，在征管领域对税务代理进行了有益探索。至20世纪90年代中期，税务代理初具规模，国家税务总局曾一度要把税务代理全面引入税收征管流程，后来由于“非中介代理”、“强制代理”等问题比较严重，使得税务代理的发展受到很大影响。为此，20世纪90年代末我国又进行了税务代理行业的清理整顿，要求税务代理机构彻底与隶属单位在编制、人员、财务、职能和名称等方面彻底脱钩，改制为由注册税务师作为出资主体的有限责任制或合伙制的税务师事务所，以还原其“独立中介”的市场地位。截止到2003年2月底，全国有税务代理机构(税务师事务所)2307个，其中有限责任所1909个，合伙所398个。从业人员近5万人，其中注册税务师有1.4万人。不难看出，相对于我国大陆地区的市场经济总量及发展态势，现有的税务代理规模明显偏弱。

　　2000年初，国家税务总局下发《关于在税收工作中发挥注册税务师作用的通知》，要求各级税务机关可以根据当地税务代理开展的实际情况，制定发挥注册税务师作用的具体办法。对一些政策性强、技术难度高、涉税事项较为复杂、纳税人自己做起来有困难的纳税事项，坚持在自愿的前提下，可以建议纳税人委托税务代理，以保证国家税收政策正确执行，提高纳税申报质量。但是，由于我国大陆地区的税务代理发展时间还不长，纳税人还没有“付费”委托税务代理师办理涉税事宜的习惯，再加上相关扶持制度不完善，使得税务代理市场发育严重滞后，很多税务代理机构长期处于业务不足的尴尬境地。基于此，可以借鉴我国台湾地区的税务代理制度经验，不断完备旨在促进税务代理行业健康发展的制度体系，逐步培育税务代理的需求市场，进而促使税务代理在税收管理工作中的效用最大化。

　　4税务处罚制度的比较

　　税务处罚是税收管理制度的事后惩戒措施，是税法刚性和尊严的最直接体现，也是震慑税收违法犯罪行为不可缺少的重要保证。人们之所以惧怕税法的尊严，能够主动依法纳税，在相当程度上是源于税务处罚制度的存在。我国台湾省的税务处罚制度与大陆地区相比，主要有以下区别：①台湾省的税务处罚规定(以行政处罚为例)既包含在税收程序法(《捐税稽征法》)中，也分散规定于税收实体法中，如《所得税法》、《遗赠税法》、《证券交易法》等都包含税务处罚内容;我国大陆地区关于税务处罚的规定，一般违法行为由程序法《税收征管法》界定，严重违法犯罪行为由《刑法》界定，而一般性的税收实体法(如《个人所得税法》、《增值税暂行条例》等)则不再进行具体界定。关于这一不同，很难界定二者谁更为科学，大陆地区的做法比较符合处罚统一原则，台湾省的规定则更为符合“因税制宜”的原则。②从税务处罚的严厉程度来看，台湾省对税务违法犯罪行为的惩罚力度相对大陆地区要轻一些。比如台湾省对税务违法行为主要采取行政处罚为主，刑事处罚只是一种补充，很少使用。并且，就刑事处罚而言，税收犯罪行为的当事人，其最高刑期为5年，没有死刑的规定。大陆地区则大不一样，税务处罚不断向刑事处罚延伸。单从涉税刑罚规定来看：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑，甚至死刑都有涉及。严厉的涉税刑罚规定固然有震慑税收犯罪的积极作用，但是税收管理更应该重在“预防”，刑罚毕竟是最严厉的惩罚措施。一味依赖严厉的刑罚来震慑税收犯罪，久而久之，容易出现刑罚震慑效应递减的问题，从长远来看，反而不利于震慑涉税犯罪行为。因此，不断完善我国大陆地区的税收管理预防制度，逐步纠正税务处罚刑罚化的倾向，也是今后完善大陆地区税收管理制度的一个重要内容。

　　5税收教育及纳税人服务制度的比较

　　从以上探讨中可以看出，完善的税收管理制度应该主要体现在制度的“预防”效果上，而预防税收违法犯罪案件的发生，既要有税务违法处罚的震慑和严密科学的税收征管体系，也必须有完善的税收教育制度及纳税人服务制度。只有依法纳税的观念真正深入人心，让纳税人从依法纳税的过程中切实享受到更好的服务，才可能对广大纳税人形成观念上的约束与激励，进而调动其依法纳税的主动性和积极性。

　　我国台湾省的税收教育工作由来已久，真正从“娃娃”抓起。台湾省的财政部门每年都要在全省范围内推广形式多样、丰富多彩的全民税收知识教育活动，充分利用各种媒体和渠道，发动全民特别是学生参与。利用电视传媒对税收知识竞赛进行现场直播，决赛优胜者由台湾财政部门的主要负责人亲自颁奖，获奖名单在主要报纸上公布。这一活动使全台湾省的公民特别是在校学生，普遍受到了直观的税收教育。另外，台湾的税务部门也经常性地向中小学生发放带有税收知识的漫画、书籍以及纪念品，使得中小学生在不经意问就逐步树立了诚信依法纳税的观念卜引。

　　相比较而言，我国大陆地区的税收教育工作开展的时间还不长，一般都是在每年4月份即“税收宣传月”时集中在全国开展。经常性、有重点、有计划的税收教育制度还未能建立起来。这也需要今后进一步改革和完善。

　　再从纳税人服务制度来看，台湾省的纳税人服务制度比较完善。台湾税务部门顺应国际潮流，提出“诚心服务、用心办事”的服务理念，以“爱心课税、爱心缴税”的服务政策，全方位地推出针对纳税人的各项服务。比如简化征税行政程序、提高征税效率，以方便纳税人。再如：通过“局长与民有约”活动，通过开通免费咨询电话和网上咨询服务，全方位解答纳税人的税收政策咨询。另外，各地税务机关普遍设立“税务便民服务中心”，成立专门的纳税人服务队伍，实施“走动式”服务，接受纳税人咨询和投诉，搜集纳税人的各种建议和意见，以及为纳税人办理多缴税款的退税等事宜。这些服务措施可以及时、有效地化解征纳双方可能存在的误会和矛盾，并为纳税人带来了便利和尊重，从而激发纳税人依法纳税的主动性和积极性。

　　我国大陆地区的纳税人服务制度还在建立过程中，很不完善，还难以为纳税人提供全方位的税收服务。比如单从税务咨询的热线电话来看，虽然大多数税务机关都已经设立，但是知道和使用过这个电话的纳税人可谓少之又少，使得纳税人的某些涉税疑问难以得到及时、权威地解答;再如，税务机关的行政效率虽然相对以前已经提高很多，但是距离纳税人的期望还有很大差距。这些都是我国大陆地区纳税人服务制度需要尽快完善的重要内容。

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