试论加强小规模纳税人的税收管理

　　摘要：“一四六小”的网络化管理思路，对小规模纳税人的税收管理提出了更高的要求。当前，小规模纳税人税收管理中存在一些主要问题，例如，管理缺乏刚性、财务核算不健全、发票使用不规范等。如何解决这些实际工作中存在的问题，如何更好地贯彻落实“一四六小”的网络化管理思路，以及如何进一步加强小规模纳税人的税收管理，是摆在我们面前的一项新课题。

　　“一四六小”的网络化管理思路，充分体现了国家税务总局对小规模纳税人的高度重视，按照税收征管“科学化、精细化”的要求，如何进一步加强小规模纳税人的管理，是摆在我们面前的一项新课题。笔者结合自己在税务所的实习经历，就目前小规模纳税人税收管理中存在的问题以及如何进一步加强小规模纳税人的税收管理，谈一下粗浅的想法。

　　一、小规模纳税人存在的几种主要形式

　　(一)年销售额在规定标准以下，会计核算不健全，不能按时完整报送有关税务资料的增值税纳税人。这部分纳税人由于未能达到一般纳税人认定条件，被税务机关视为小规模纳税人进行管理。

　　(二)年销售额在规定标准以下，会计核算健全，能够按时完整报送有关税务资料，生产经营的产品或商品的增值额比较高，可抵扣税款部分在产品(商品)成本构成中所占比重较低，按照一般纳税人缴税，实际税负远远高于按小规模纳税人缴税的税负，这样纳税人会选择按小规模纳税人缴税，不主动申请认定一般纳税人资格。有的纳税人即使达到一般纳税人标准，也会人为采取化整为零的手段，以达到按小规模纳税人缴税的目的。

　　(三)由于违反税务相关规定或其他原因而被税务机关取消一般纳税人资格，而转化为小规模纳税人。

　　(四)实行定期定额征收的个体工商户。

　　二、小规模纳税人税收管理中存在的主要问题

　　(一)税务机关对小规模纳税人管理缺乏刚性

　　自1994年税制改革以来，小规模纳税人的税收收入远远低于增值税一般纳税人，致使税务机关内部无论是在政策制定，还是在征管手段方面对小规模纳税人缺乏足够的重视，在账簿凭证管理、发票管理、纳税人申报管理等方面都缺少行之有效的措施和手段。税务稽查、纳税评估重点都是针对增值税一般纳税人。税务稽查针对小规模纳税人的比例微乎其微，纳税评估对小规模企业和实行定期定额的个体工商户还是盲区一片。在开展对小规模纳税人举报案件检查时，由于纳税人账证混乱、涉税资料残缺、不及时深入外围调查取证等原因，对涉嫌偷税的小规模纳税人难以加大打击力度。

　　(二)小规模纳税人财务核算不健全，账簿设置不规范，计税依据虚假现象比较严重

　　实际工作中，税务机关要求小规模纳税人根据征管法规定设置账簿、凭证，但是从目前来看，小规模纳税人的账簿、凭证设置的不够完善、规范，不能如实反映实际经营状况。由于企业规模较小，一般单位为节约经营成本，很少聘请专职财务人员，而是聘请其他人员代账，有的代账会计兼管少则一两家、多则四五家的财务工作，平时根本不到企业工作，往往只是月底做账和月初纳税申报时才到企业，直接影响了账簿的准确性与及时性，部分单位负责人不能及时地将有关结算手续传递，代账人员为平衡会计科目，多采用现金等账户进行平衡，造成财务账目混乱。更有甚者竟然设立了对内和对外两套账，编制虚假的计税依据，人为编制销售收入和成本费用，以达到不缴或少缴税款的目的。

　　(三)小规模纳税人在发票的规定和使用方面不规范

　　目前，随着税务部门网络化管理进度的加快，增值税专用发票、“四小票”已基本纳入网络监控，并得到有效控制，但作为增值税链条中重要的普通发票却一直游离于监控之外。小规模纳税人在发票使用方面极不规范，不开、拒开、大头小尾、违规开具现象相当严重。

　　另外，对小规模纳税人在使用增值税专用发票方面的规定也不恰当。按现行增值税制度规定，小规模纳税人不得抵扣进项税额，也不得使用增值税专用发票;经营上必须开具增值税专用发票的，要到税务机关申请代开，而且只能按“征收率”填开应纳税额，一般纳税人购进小规模纳税人货物也只能按此抵扣，相对于从其他一般纳税人购进取得的税率为17%的抵扣发票来说，购买小规模纳税人商品的一般纳税人的税负明显加重。这对小规模纳税人，尤其是那些达不到标准而又必须参与增值税链条的企业(主要是一些以生产批发为主的企业)的一个直接影响是，由于缺乏与一般纳税人进行交易中起链条作用的增值税专用发票，其交易发生困难，购货方因不能足额抵扣进项税额而不愿购买小规模纳税人的货物，使小规模纳税人在激烈的市场竞争中处于极为不利的地位，也严重地影响到正常的生产经营。同时，由于小规模纳税人采用固定征收率，不得抵扣进项税额，使得小规模纳税人的税收负担相对一般纳税人而言是不合理的。而小规模纳税人不得抵扣进项税额，进项税额进入成本，变成含税成本，成本高于一般纳税人;在销售时，又要在含进项税额成本的基础上再加上依征收率计征的增值税，变成了含两道税，价格中变成税上加税，价格也高于一般纳税人。

　　(四)小规模纳税人的非正常户数逐年递增，严重冲击了税收征管秩序

　　目前，小规模纳税人特别是实行定期定额的个体工商户，由于经营规模比较小、经营方式灵活多变等原因，非正常户(也就是失踪户)呈上升趋势。以长春市南关区国税局的四个税务所为例，2006年1—8月份共出现非正常户137户，而这四个税务所现有管户3 888户，1—8月份的非正常户占同期管户的3.5%。非正常户的上升趋势，对税收征管秩序造成了很大冲击。首先，非正常户的发生，降低了纳税申报率，直接影响征管质量。其次，非正常户的发生，导致大量的发票流失，其中还有许多大面额万元版发票，这部分发票无法按规定验销，脱离监管，流失到社会当中，给和谐的税收环境直接造成负面影响。此外，非正常户的发生，也造成了大量的税款流失，形成了税收黑洞，减少税收收入，影响了公平竞争。

　　三、加强小规模纳税人税收管理的几点设想

　　(一)完善增值税运行机制，逐步缩小小规模纳税人的范围

　　为保持增值税“链条”的规范性和完整性，应逐步扩大增值税一般纳税人的比重，对小规模纳税人放宽标准，能够认定为一般纳税人的及时认定，并按适用税率征税，允许使用增值税专用发票。在认定一般纳税人的同时，对税款抵扣权进行严格审批。对财务核算健全，能够准确核算销项税额、进项税额、应纳税额的，实行进项税额抵扣制度。对于财务制度不够健全、财务核算不够准确的，取消税款抵扣权，统一按适用税率征税。对税款抵扣权严格审批，一方面，保证纳税人对增值税专用发票的需求，减少税收政策制约纳税人经营行为;另一方面，真正体现增值税税种的设计理念，避免重复课税和税负不公。对纳税人而言，健全财务核算、取得税款抵扣权成为加强内部管理的自身要求，这样可以保证增值税“链条”不断，促进纳税人诚信纳税。

　　(二)积极探索新型税收管理手段，不断加强对小规模纳税人的日常管理

　　税收征管也应树立“与时俱进”的理念，针对小规模纳税人经营形式的不断发展变化，积极探索新型的税收管理手段。对小规模纳税人制订纳税申报定期分析制度，仔细审核、认真分析纳税人的计税依据，发现问题及时处理。参照税收管理员制度，制订对小规模纳税人的定期巡查制度，最大限度地避免非正常户的发生。对于个体业户以外的小规模纳税人是采用核定征收还是查账征收，应尽快制定一套统一标准，这个标准一定要行之有效、切合实际，便于操作。对达不到标准的小规模纳税人一律实行核定征收，彻底根除小规模纳税人以虚假计税依据申报纳税的现象。

　　(三)规范发票开具行为，实现普通发票管理网络化，放宽开具增值税专用发票的限制

　　尽快取消手工版普通发票，制定税控发票和定额发票相结合的管理办法，对纳税人利用税控装置开具的普通发票信息实行电子采集，每月纳税申报时必须将上月开具的所有发票信息通过网络或软盘报送税务机关。同时，利用信息化建设成果，以因特网为平台，在全国建立普通发票信息库，按行政区划代码以省级为单位进行清分，建立省级普通发票信息库。同时，加大对发票违章行为的处罚力度，真实实现“以票管税”。

　　放宽开具增值税专用发票的限制。对小规模纳税人在生产经营上确需开具增值税专用发票的，应允许其按17%或13%的税率计算销项税额开具发票并进行抵扣。对于实行定额征收的小规模纳税人，核定其年营业额，开票额度在核定营业额之内的，按6%的征收率征税，按17%或13%的税率开票;开票额度超过核定营业额的，要调整其纳税定额，继续按6%征税，按17%或13%的税率开票，如果不调整定额，超过核定营业额部分，按17%或13%的税率征税、开票。

　　(四)增强税务稽查和纳税评估的针对性，对小规模纳税人开展有计划、有重点的税务稽查和纳税评估工作

　　对小规模纳税人应该制订年度检查计划，对举报案件的稽查应该打破传统的“以账论账”的理念，稽查的重点应该放在外围的调查和取证上面。

　　对小规模纳税人开展纳税评估，重点应放在对个体工商户的评估上。可以结合典型调查的方法和手段，针对个体工商户不同的经营方式和特点，采取灵活多样的方法，开展纳税评估，这对于强化个体税源监控有着至关重要的意义。

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