我国地方政府非税收入竞争的增长效应研究

　　内容提要：本文利用我国2008—2017年省级面板数据，采用空间杜宾模型研究非税收入空间竞争的增长效应。结果显示：虽然区域非税收入会显著促进区域经济增长，但区域间非税收入竞争不利于区域经济增长;并且，非税收入及其空间竞争的增长效应存在显著的结构性差异，其中，政府名义或特权类非税收入及其空间竞争均有利于区域经济增长，国有产权类非税收入及其空间竞争对区域经济增长的影响是一正一负，而行政事业性收费对区域经济增长的促进作用仅体现于空间竞争，罚没收入及其空间竞争则对经济增长无影响;进一步地，由于各区域非税收入负担程度、各项非税收入依据及征收性质的差异，非税收入及其空间竞争的增长效应在东、中、西三大区域内的表现也不尽相同，且各类非税收入在各大区域内的影响也存在显著的结构差异。结论表明，在“减税降费”政策调整的现实背景下，各区域应合理把握不同类别非税收入在经济增长中的作用，避免陷入“无序竞争”。

　　关键词：非税收入;非税收入竞争;结构性差异;区域差异性;经济增长

　　作者：李波

　　一、引言

　　改革開放后，为充分提高经济活力，发挥地方政府主观能动性，我国建立了财政分权体制和相对考核机制，在地方政府间引入竞争，推动我国经济大幅度增长[1]。然而，分权体制使地方政府成为在财政和资源配置方面拥有自主权和配置权的独立经济利益体的同时，竞争机制则使得地方政府为实现经济发展、政治晋升及辖区利益最大化而在税收资源及生产要素方面产生不同程度的竞争[2-4]。但是，随着“营改增”和“减税降费”的政策实施及中央-地方财政收入分成的改变，地方政府收支矛盾加剧，地方政府间的税收竞争操作空间被大幅度压缩。为此，地方政府纷纷把扩张财政收入的目光转向于立项征收和资金管理方面更加灵活性的非税收入(如土地出让金、罚没收入等)，非税收入规模大幅度扩张[5]。如图1、图2所示，从2008—2017年间，非税收入增长率长期高于财政收入和税收收入增长率，地方财政税收年平均增长率为19.35%，地方财政非税收入年平均增长率为32.36%，并且，非税收入在财政收入中的占比也逐步增加，由2008年的18.83%增加到2017年的24.92%，其中，非税收入占财政收入比重30%的城市由2008年的4个增加到2017年的13个。由此，地方政府间的竞争也逐渐由税收竞争转向非税收入竞争[6-8]。

　　非税收入作为税收的重要补充，是地方财政收入的重要来源之一(如我国各地频繁出现的“土地财政”现象)，在地方经济发展中的作用越来越重要，由此也成为地方政府间竞争的重要手段之一。然而，从理论上讲，非税收入对经济增长有正反两方面的作用：一方面，非税收入作为这些生产要素的使用成本，当某一要素边际产品价值小于其投入净价时会降低该要素流入的激励，进而导致要素从高非税负担地区流出，使该地区经济增长率下降[9-10]。另一方面，非税收入有助于地方政府筹集资金，支持基础设施的发展，为政府提高公共品供给水平创造了条件，带来外部经济，从而导致企业平均成本曲线下降，激励企业提高产出，进而提高经济增长率[11-12]。结合以上文献分析，现有研究由于统计口径差异、未考虑区域差异性及没有区分不同类型的非税收入对经济增长的作用等原因，从而导致研究结论充满着争议;进一步地，由于非税收入扩张存在“同侪效应”和“邻居效应”[13]，童锦治等[6]、陈工和洪礼阳[14]从空间计量的视角分别分析了非税收入的空间溢出效应，但现有研究在构建空间权重矩阵时未充分考虑动态空间特征，以及未考察非税收入区域差异性问题，使得非税收入是否影响经济增长尚未有一致的结论。

　　因而，在高质量发展背景下，从地方政府非税收入空间竞争的视角，探究非税收入与经济增长的关系，对于充分认识我国地方政府间的非税收入竞争现状，探讨问题的症结，找寻避免恶性竞争、促进良性发展的方法和对策，从而对规范地方政府非税收入竞争市场秩序和营造一个良好的竞争环境有实际的参考价值，也为审视高质量发展下非税收入在经济增长的作用提供政策依据。

　　二、文献综述和分析框架

　　(一)文献综述

　　财政竞争一直是公共经济学研究的重点，其最主要的工具是税收。国内外学者通过大量实证研究证实了地方政府间存在税收竞争的事实[15]。然而，从我国财政分权的现实背景来看，我国的税收竞争与国外的税收竞争存在着显著的不同，其不同之处在于我国地方政府没有独立的税权，仅有部分的税收管理权，因此税收竞争的空间比较有限[6]。比较而言，地方政府在现实的财政收支矛盾下，扩大非税收入规模成为地方政府常用的手段之一，这一现象引起学界和决策界的广泛关注[10-12]。

　　非税收入主要来自于政府对使用或消费了由政府提供的公共产品、准公共产品及对产生负外部性行为群体的征收，体现了“谁受益谁负担”的公平筹资原则，其经济增长效应在理论上已有大量的讨论。一方面，非税收入有助于地方政府筹集资金，支持基础设施的发展，能够弥补市场失灵，提高劳动、资本等生产要素的使用效率，进而对经济增长产生正效应。同时，内生经济增长模型认为，非税收入会影响资本和劳动的供给决策，进而影响经济增长。李永友和沈玉平[16]实证研究地方政府利用非税收入弥补财政收入的行为对地方经济增长的影响，其结果为正。白彦峰等人[12]通过分析全国、中央、地方三个层面的非税收入的经济效应发现非税收入本身对经济增长的影响不大，但其数量的增长会显著促进地区的经济增长。另一方面，地区实际非税负担影响当地的财政收入，进而影响当地政府提供公共品的能力，而公共品的提高水平又影响企业和家庭是否面临外部经济，从而影响其区位决策。当地区之间竞相采取低非税负担政策，看似能够吸引劳动和资本的流入，但短期内地方政府财力会下降，影响公共品供给，导致当地外部不经济，这可能促使劳动和资本流出，进而对经济增长产生负面影响。非税收入使我国居民和企业负担较重，抑制了企业的有效生产及投资，减弱了居民的消费需求，阻碍了经济的健康发展，王玉华和刘贝贝(2008)通过构建时间序列模型研究论证了非税收入对经济增长的效应为负。李涛等[10]在研究地方政府税收收入的经济增长效应时发现，使用费和规费类的非税收入会显著抑制经济增长。然而，还有少数研究则认为非税收入对增长没有贡献，但非税收入和税收之间存在替代效应。

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文章名称： 我国地方政府非税收入竞争的增长效应研究

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