象征性政策执行：表现、根源及治理策略

　　摘 要：象征性政策执行是指执行主体在执行活动中，热衷于制造象征性符号，用仪式性、表现性活动代替办实事、求实效，用光鲜亮丽的外表掩盖矛盾和问题。象征性政策执行的表现形式主要包括：用政策宣传代替执行、用召开会议代替执行、用制作文件材料代替执行、用检查考核代替执行、用调查研究代替执行、用局部包装代替执行。其产生的主要根源在于政策自身缺陷、政策资源不足、执行阻力巨大、绩效评价障碍、信息沟通不畅等。统筹政策制定和执行、突出绩效评价的结果导向、树立崇尚实干的用人导向、增强监督的威慑效果、提升信息沟通的有效性，是治理象征性政策执行现象的重要举措。

　　关键词：象征性政策执行;形式主义;表现;根源;策略

　　由于政府体制、历史传统、政治文化等方面的原因，发展中国家在政策执行过程中通常存在较为严重的“贯彻危机”。事实上，政策出台后，尚处于文本状态。如果缺乏有效的执行行为和富有成效的执行活动，政策就不会被贯彻到实际中并发挥应有的作用。所以说，“真正有意义的政策是现实执行的政策而不是写在官方文件上的东西”①。在当代中国的既定制度环境下，政策执行一直是亟待加强的重要环节，“上有政策，下有对策”一再制约着政策执行力的提升。象征性执行是上下层级间博弈的重要表现，也是下级应对顶层指令的策略性工具。所谓象征性执行，是指执行主体在执行活动中，热衷于制造象征性符号，热衷于摆花架子、做表面文章，用仪式性、表现性活动代替办实事、求实效，用轰轰烈烈的形式代替认认真真的贯彻落实，用光鲜亮丽的外表掩盖矛盾和问题。从表面上看，象征性执行的活动和形式具有合法性，环节与程序规范合理。与拒不执行、拖延执行等公然“抗命”相比，象征性执行呈现“阳奉阴违”的特点，隐蔽性、迷惑性更强，危害性更大。因此，对这一问题，我们需要认真研究并加以解决。

　　一、象征性政策执行的表现

　　象征性政策执行“并不是一种个别现象，甚至是基层政府政策执行的一种常态”②。尽管象征性政策执行易发多发，但是它在不同时期、不同地区、不同部门可能会有不同表现。不过，从总体上看，象征性政策执行的表现形式主要有以下几种。

　　1.用政策宣传代替执行

　　政策宣传是进行政策动员和促进政策认知的重要手段。它通过自上而下的信息流动，便于公众知晓政策内容和精神实质，营造有利于政策执行的舆论氛围，进而使政策对象配合政策执行活动。同时，借助政策宣传，执行主体能够塑造自身的良好形象，向公众和上级表明自己正在为执行活动做出努力。正因为如此，许多部门非常重视政策宣传。但是，政策宣传毕竟仅是对政策声明的强调和执行准备活动的一种，如果政策执行只停留在这个层面，就会处于失败的境地。有学者指出：“政策是指政府实际所做的事，而不是政府打算做或政府官员声称他们将要做的事。”③现实中，一些部门将标语、口号作为传播政策信息的主渠道，以至于其成为执行过程中的“一道风景线”。从乡村公路到城市交通干线旁边，从高楼大厦到低矮的土坯房上，都可以看到各种各样的宣传标语。其中不乏有名无实、并不付诸真实行动的“作秀”式“喊口号”④。有些地方的标语、口号粗制滥造，如错字频出、照搬照抄、辞不达意等，使人不得不怀疑有关方面执行政策的诚意。总之，政策宣传绝不能与政策执行画等号，虚夸的言辞也不等同于政策落实。在某些情况下，标语过多过滥、口号喊得震天响，恰恰是对执行无效、执行不足的一种掩饰。

　　2.用召开会议代替执行

　　当前，有的领导干部“开会就是落实”的观念根深蒂固，即认为执行政策就必须开会，会开得越多，政策执行得就越好。反之，不开会就是不重视、不落实政策。所以，他们患了严重的“会议依赖症”，一有执行任务，首先要做的是“开会贯彻”。通过召开会议，“一级讲给一级听”，讲过了，就算落实政策了。在某些地方，“开会贯彻”呈现五个方面的特点。一是会议数量多。一项统计显示，县级政府平均每一个工作日1.5次会议，这还不包括一些小型的非正式会议。⑤一些干部戏称“不是在开会，就是在去开会的路上”。二是會议规模大。有些单位为追求轰动效应，肆意扩大参加会议的人数甚至动辄将会议直接开到基层。三是会议规格高。这主要指“陪会”现象。无论什么会议，总要邀请党政主要领导坐在主席台上，邀请上级职能部门领导来捧场，以期“开会贯彻”的消息出现在网站上、报纸上。四是会议时间长。会议上，各方表态多调门高，大话空话套话占据了大部分时间，致使短会变成长会。五是会议内容空。会议组织者习惯于作“传声筒”“二传手”，只负责沿着科层命令的链条传递政策议题，而没根据本地实际对执行计划、执行思路进行创新，会议内容虚多实少。单靠召开会议并不能将政策转变为有效的基层行动，相反，当开会成为执行主体的主要工作时，会议可能妨碍真正意义上的执行活动，因为执行主体没有时间抓落实。

　　3.用制作文件材料代替执行

　　钱穆指出，传统中国盛行“文书政治”，“一条条文进出，一个字两个字，往往上下反复，把紧要公事都停顿了”⑥。“文书政治”的实质是尚文政治，文件多而行动少、落实差。从一定意义上说，今天某些部门存在的“以文件落实文件”“公文旅行”执行任务仅在纸上“空跑”等现象，是“文书政治”的一种延续。对于执行工作，这些部门仅满足于层层转发文件、密集发文，从字面上要求“高度重视”“深入贯彻”，而不管实际落实效果。个别部门在文件发布后，还要求下级按时提交执行总结、执行经验、执行动态等文字材料。甚至执行工作还未启动，就要求下级上交上述文字材料，以至于下级不得不“执行”未动，“材料”先行，把蓝图当作现实，把计划当成经验总结，把试点当作工作实绩，从而形成弄虚作假的不良风气。

　　4.用检查考核代替执行

　　检查考核对于识别政策执行偏差、激发执行主体的内在动力具有重要作用。但是，对于整个政策执行过程来说，检查考核只是一种手段而已。当手段变成目的、为了“检查考核而检查考核”时，就会出现执行故障。一些部门在检查考核方面存在不少问题，使检查考核完全“变味”。另外，由于缺乏统一的协调沟通，与某一政策相关的各个职能部门往往自主布置检查工作，导致多个部门多批次重复检查同一政策事项。有基层干部坦言，一天要接受五六个部门检查。⑦各种检查如走马灯般，执行主体疲于应付、迎“检”不暇，必然会耽搁“正事”即抓落实工作。在某些地方，检查往往只看表层现象，侧重于强调是否“留痕”，如是否在工作场所拍照、录视频、建微信群。某地要求，凡有活动必有“专属”笔记，凡是笔记必要“严格”检查(无非是看字迹、数页数，走过场)。⑧除了检查外，还有名目繁多的“指标式”考核、“算账式”考核。与这些考核相伴的是五花八门的表格。为了填好表格、应付考核，执行主体必须准备大量资料。这样的检查考核、评比排名其实是无意义的执行活动。基层百姓形象地说：“奖状一屋子，工作还是老样子。”

　　推荐阅读：完善同等待遇政策体系研究

期刊VIP网，您身边的高端学术顾问

文章名称： 象征性政策执行：表现、根源及治理策略

文章地址： http://www.qikanvip.com/caizhengshuishou/55538.html