地方土地财政问题的突出表现

　　本篇财政论文探讨基于财政分权和财政缺口的土地财政问题，本研究从财政分权与财政缺口视角分析土地财政问题，通过分析发现分税制实施之后，地方本级财政收支由盈余转变为赤字，为降低本级财政缺口，地方政府积极寻求预算外财政收入，中国特有的土地制度，使得地方政府成为土地征用与出让唯一垄断者，政府官员作为经济与政治参与人，为提高自身收入水平与获取更高的晋升机会，加剧地方卖地行为，对土地财政依赖性不断增强。

　　《财政研究》Public Finance Research(月刊)1980年创刊，是财政理论刊物。对财经工作中的重大课题进实证分析和行理论探讨，报道财经理论研究和实践方面的最新成果与动向，介绍中外财经理论研究的新观点新知识，读者为财经部和企事业工作人员、财经理论工作者和财经院校师生。《财政研究》主管单位：中国财政学会，主办单位：中国财政学会，国内统一刊号：11-1077/F，国际标准刊号：1003-2878

　　改革开放之后，中国的财政体制由计划经济时期的“统收统支制”，转变为地方政府财政收入占主体的“财政包干制”。1994年，为增加中央财政收入，又进行了“分税制改革”，“分税制”下，地方税占总税收收入的比重明显降低，地方政府预算内财政收入大幅度减少。另一方面，地方政府的事权却未予以相应减少，从而出现中央和地方政府财-事权明显失衡，于是为缓解地方政府财政支出压力和日益拉大的财政收支缺口，地方政府开始寻求包括向中央政府申请土地批租权在内的预算外收入。中国现行法律规定，地方政府出于“公共利益”的考虑和建设可征用农地，中央政府批准地方政府拥有土地征用或买卖权，这样地方政府便以较低价格从村集体和农户手中征用土地，再转手向土地开发商高价出卖土地，以获取巨大的土地出让金预算外收入，中国是政治集权、财政分权国家，地方政府官员是经济与政治参与人，通过低价征地、高价出让商业用地提高自身收入水平与晋升机会的激励可能，加剧地方政府实行土地财政。地方政府过度依赖土地财政，将导致中国经济发展中的资源配置状况进一步恶化、耕地锐减、将固化传统的外延的粗放的经济增长方式与恶化已经十分严重的社会收入分配状况，从而最终动摇经济发展所必需的社会和谐稳定环境和基础。

　　文献综述

　　国内外学者对中国土地财政原因观点各异，其中蒋震和邢军(2011)、刘锦(2010)、吴群和李永乐(2010)、Wang(2013)、Sha Kaixun(2006)认为主要包括分税制背景下地方事-财权不匹配、官员晋升锦标赛、土地与财税制度缺陷及监督不足、经济发展模式缺陷和地方债务论等;陈志勇和陈莉莉(2012)、钱忠好等(2007)、林燕解(2010)、周昕皓和胡妍(2010)认为地方政府过度依赖土地财政不利于经济良性发展，容易诱发寻租问题，加速政府腐败问题，中国土地可用面积有限，人均耕地面积低于世界平均水平，土地财政不具有可持续性，不断减少的耕地面积将引发中国粮食安全问题;朱青(2010)、戴双兴(2009)、

　　陆铭(2010)认为中国土地可用面积有限，土地财政不具有可持续性，要建立一个科学的转移支付机制，开征物业税，监督与管理地方土地财政，并允许农地入市交易，提高征地补偿标准，降低地方政府对土地财政的依赖性。

　　理论分析

　　(一)地方政府土地财政收入情况

　　东部地区土地财政收入绝对量与相对量均位于全国最高水平，江苏省2011年土地财政收入为5460.61亿元，相当于西部12个省总和，土地财政收入占总财政收入的比重为86%;北京、天津、上海与海南改革开放之后经济发展处于全国前列水平，城市化建设基本完成，自身行政面积较少，可征土地面积有限，土地财政收入绝对量与相对量在东部地区位于中下位;广东省是中国制造业中心，城市化率较高，可征建成土地面积较低，土地财政收入呈稳步下降的趋势;河北省土地财政收入绝对性与相对量在东部均位于末位水平。

　　中部地区土地财政收入绝对量与相对量都呈上升的趋势，安徽省土地财政收入增长幅度较高，2011年其绝对量与相对量分别为1486.77亿元、45.35%，为中部地区最高水平;其次是河南与湖北省，2011年土地财政收入均超过 1200亿元，土地财政收入提升速度较快;江西、湖南与吉林三省土地财政收入绝对量与相对量位于中间水平，山西省是能源大省，经济发展水平相对较高，地方政府财政收入充裕，对土地财政依赖性相对较低。

　　西部地区由于自身地理位置与环境限制，经济发展水平缓慢，地方本级财政收入水平较低，财政缺口较大，需要中央给予转移支付补助，财政一般用于“吃饭财政”，其土地财政绝对量与相对量均位于全国末尾水平，其中内蒙古、四川、重庆与云南省土地财政收入相对较高，云南省2011年土地财政收入1135.77亿元，占总财政收入比重为40%，绝对量与相对量增长速度较快;西藏、青海与新疆土地财政绝对量与相对量位于全国最低水平，2011年西藏与青海土地财政收入不超过100亿元，土地财政收入占比低于10%，中央政府给予转移支付补助弥补财政缺口;陕西省地方政府采取一系列措施发展本地经济，工业化水平不断提升，财政缺口呈下降的趋势，土地财政收入绝对量与相对量水平均较低。

　　新中国成立初期，中国经济百废待兴，为促进工业化与城镇化发展，财政制度实行统收统支制，改革开放之后，为激励地方政府发展本地经济，财政实行“包干制”，中央为降低本级财政赤字与加强对地方控制，1994年实行分税制改革，上收财权，下放事权，地方本级财政由盈余转变为赤字，为降低本级财政缺口，地方政府积极寻求包括土地财政在内的预算外收入。土地财政指的是与土地相关的财政收入，一般包括与土地相关的税收收入、土地出让金、租金与土地抵押贷款，本文认为土地贷款属于地方政府债务，租金收入较低，地方政府土地税收收入=房产税+土地使用税+耕地占用税+契税+土地增值税，将2011年数据处理后得到图1结果。

　　从图1中可以看出2011年土地财政收入主要以土地出让金为主，并且东中西部地区土地出让金与税收收入差距较大。从土地出让金收入角度看，东中西部地区差距较大，东部地区远高于中西部地区，其中江苏、辽宁与浙江土地出让金收入在2011年超过3000亿元，其次是山东、北京、广东、安徽、湖北与福建地区，其土地出让金超远1000亿元，西藏、陕西、青海、甘肃、宁夏与新疆地区土地出让金收入低于300亿元，位居全国末尾水平;从土地税收角度看，土地税收收入占土地财政收入比重较低，并且东部地区与中西部地区差距较大，而中部地区与西部地区差距相对较小，其中江苏、广东、辽宁、山东与浙江其值超过600 亿元，其次是上海、北京、四川、福建、安徽，其余省份其值低于200亿元。

　　(二)空间关联度分析

　　空间经济学指出各地区经济由于地理位置差异存在空间关联性，全局Moran I统计量：，其中wij为空间权重矩阵中第(i，j)个元素，，i指的是各省份;，其中，。MI值在(-1，1)之间，大于(小于)0表示各地区为空间正(负)相关性，数值越大，相关性越强，等于0表示各地区不存在空间相关性。MI近似服从均值为E(I)和方差为V(I)的正态分布，，，其中，，，。文中空间权重用各省份省会城市之间距离衡量，即wij=dmin/dij，对角线(i=j)元素为零，利用Matlab软件计算2004-2011年各省份土地财政收入占比MI及Z值，得到结果如表1所示。

　　从表1中可以看出2004-2011年全局MI值均为正，各省份之间存在正的空间关联性，其值呈现波浪式特征，2005年该值最大为0.1577，2011年将为最低值0.0905。由于篇幅有限不再列出局部MI值，其中江苏、浙江、广东、辽宁等地沿海地区其值较高，西藏、陕西、新疆等西部地区MI值位居全国末尾水平，总体而言，土地财政收入越高地区MI值越高。

　　数据来源与实证检验

　　(一)数据来源

　　微观经济学指出由于公共物品与服务的外部性因素导致市场失灵，为提高社会总体福利水平，需要政府干预市场，通过税收等获取财政收入，再提供公共物品与服务实现社会再分配。分税制改革之后，地方政府拥有更多的财政自主权，由于中国特有的土地制度(城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，政府出于公共利益可以征用土地)，地方政府成为土地征用与出让唯一垄断者，政府以低价征地，高价出让商业用地、低价出让工业用地吸引投资者投资与利用土地进行抵押贷款获取土地财政收入，并且地方政府官员作为经济与政治参与人，有通过卖地提高自身收入水平与个人晋升机会的激励可能，地方政府对土地财政依赖性不断增强。本文基于2004-2011年31省面板数据，主要从财政收入与支出分权、人均GDP、工业化、服务业与城市化角度分析其与土地财政之间的关系(见表2)。

　　(二)实证检验

　　为了分析各个因素对土地财政影响程度，本研究利用Eviews7.0软件，静态面板分析包括固定效应(FEM)与随机效应(REM)模型，空间面板选取SLM与SEM模型，将数据代入模型得到结果如表3所示。

　　通过分析发现财政收入分权、财政缺口与城镇化率对土地财政影响在FE、RE、SLM、SEM模型中为正，财政支出分权与服务业产值占比系数为负，并且各系数是高度显著的，人均GDP在RE模型中系数为正，工业化产值占比在FE与SLM模型有利于降低地方土地财政水平。新中国成立初期，中国财政实行统收统支制，为激励地方政府发展本地经济，财政制度转变为“包干制”，地方财政收入水平较高，中央为降低本级财政赤字与加强对地方政府控制，1994年实行分税制改革，上收财权、下放事权，地方本级财政收支由盈余转变为赤字，该现象在东部地区表现尤为明显，地方政府为降低本级财政缺口，积极寻求预算外财政收入。中国特有的户籍制度将居民划分为城市与农村居民，导致城乡二元的经济、政治与文化制度，城乡分治导致土地制度差距较大，中国土地法规定(农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，政府出于公共利益可以征用土地，并禁止土地自由流转与农地入市交易)，地方政府作为土地征用与出让唯一垄断者。分税制实施之后，地方财政收入占总财政收入水平下降，不断扩大的财政缺口诱使地方通过低价征地，高价出让商业用地获取土地出让金收入，利用土地信用吸引投资者投资，从而获取未来税收收入，以土地获取抵押贷款，并且地方政府官员作为经济与政治参与人，可以利用土地获取财政收入，提高自身收入水平与获取更高的晋升机会。改革开放之后，中国东部地区工业化与城镇化发展迅速，地方本级财政收入水平较高，分税制实施之后，东部地区率先实施土地财政，政府卖地行为导致土地城镇化水平不断提升，吸纳更多的城市人口，为土地市场提供更多的需求者，城市化率较高的城市，城市人口密度较大，诱发高地价与房价，政府更有动机卖地获取土地财政收入，但也要认识到东部地区土地面积有限，土地财政已经处于中后期。随着改革的不断深入，东部制造业企业向中部地区转移，各地区以土地吸引投资者投资，并且中部地区人口数量较多，为响应国家号召，大力发展城镇化，但城镇化成本主要由地方政府承担，为建设城市基础设施与服务，地方政府通过卖地获取财政收入，其对土地财政依赖性不断增强。

　　财政分权理论指出，地方政府相对于中央政府更了解居民需求，当地方政府拥有更多的财政支出自主权时，居民福利水平将得到较大幅度的提升。中国地方政府财政支出主要是教育、公共服务、社会保障与就业支出，中央主要用于国防方面。国外财政支出中社会保障、医疗卫生、公共服务主要由中央政府为主，地方政府为辅。随着中国老龄化不断加剧，地方政府财政支出压力不断加大，为降低财政收支缺口，在中央不调节税收收入比率与上收事权情况下，地方政府不得不利用卖地维持基本公共服务支出，当地方财政支出压力降低时，其对土地财政依赖性在一定程度上会得到缓解。纵观世界各国发展进程，发达国家例如美国、英国、日本、德国等，服务业产值与就业占比在2013年比例超过80%，中国不足50%，服务业其自身特点对就业吸纳弹性较大、土地利用率较高，服务业在人口密度较高地区发展更高，当服务业发展到一定阶段时，可以在不扩大土地城镇化同时吸纳更多的人口就业，并且服务业发展水平较高，工业化产值与就业相对水平下降，会降低工业用地，在一定程度上有利于降低地方政府扩大城镇化规模，从而降低土地财政水平。

　　本文通过选取2004-2011年31省面板数据，利用静态固定与随机效应和空间SLM与SEM实证检验发现财政收入分权、财政缺口与城镇化率水平越高，地方政府利用卖地获取土地财政收入激励越大，财政支出分权与服务业产值占比越大，有利于降低地方政府对土地财政的依赖性。为降低地方土地财政水平，首先，改革财税、土地与官员晋升机制，中央政府要给予地方更多的财税收入，使得地方财权-事权相配备，加大对农地保护的立法，并鼓励农地入市交易与流转，官员晋升考核标准要降低GDP、财政收入指标比重，引入绿色GDP、居民幸福感等指标;其次，中央政府在社会保障与就业、医疗卫生与养老保险方面承担更多的责任，并完善转移支付体制，提高一般性转移支付比重，降低各省财政收入差距;最后，对土地财政收入要加强监督与管理，制定完善的规章制度，减少违章、暴力征地事件，提高农地补偿标准，并在城市化建设过程中合理规划与利用工矿、商服与其他建设用地，走节约型城市化道路，提高土地利用效率，从而降低地方政府对土地财政的依赖性。

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文章名称： 地方土地财政问题的突出表现

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