论当下我国财政支出的管理新制度条例

　　摘要：目前在我国的理论研究和部门实践中深受“瓦格纳定律”及其理论的影响，存在着对提高财政“两个比重”的误解，各级财政部门都或多或少地存在财政收入越多越好的片面认识，并且财政支出结构也不尽合理。因此，探析新公共管理背景下经济发展与财政规模变迁的规律，已成为理论发展和实践进步的客观要求，对于深入探索中国公共财政建设走向意义重大。

　　一、问题切入滥觞

　　于20世纪70年代末的新公共管理运动，以全新的思路引发了公共部门管理全方位的实质性变革，并且以不可抗拒的迅速、姿态席卷了整个世界。可以说，目前几乎全世界范围内的行政管理现状及改革成就，都在或多或少的程度上是这场运动的阶段性结果。

　　新公共管理运动的实质是行政管理改革，而公共行政与公共财政具有天然的联动关系：一方面，公共财政收支是整个行政体制得以运行的经济基础，没有财政支持政府就无法实现其各项职能;另一方面，公共行政各项职能的到位履行，尤其是资源配置职能的有效实现，不仅关系到公共财政的规模与结构，而且对于整个国民经济具有重要的导向作用。因此，新公共管理运动引发的行政体制各个层面的改革，也自然给公共经济带来不可避免的影响，主要体现在其对于政府经济职能的优化及运行机制的调整，尤其是对于政府规模的限制。

　　中国学界20世纪末开始关注世界新公共管理运动，并不断深入介绍和研究新公共管理运动及其动态发展。进入21世纪，随着对新公共管理认识和思考的不断深入，国内学界自然而然将其与中国实践相结合，探讨中行政改革能否及如何借鉴该模式。而当时正处于中国公共财政体系建设的酝酿时期(我国于1998年底正式提出公共财政的改革目标模式) ，决策者和大多数研究者的关注重点是中国公共财政框架构建，注意力集中于公共财政建设本身;加之学界尚没有揭示中国公共财政框架建设与新公共管理运动的相关性，将二者结合起来的研究并没有得到应有的重视。

　　二、新公共管理运动背景下公共财政规模受限的规范分析

　　新公共管理对传统的行政管理模式提出了否定，重新厘定了政府与市场以及政府与社会的职能关系，主张政府的职能是“掌舵而非划桨”，认为政府职能主要是进行宏观方面的“掌舵”，而具体的“划桨”职能则可交由市场和社会力量完成。换言之，新公共管理倡导在特定领域政府职能的退缩和市场价值的回归，主张通过减少政府干预，充分发挥市场与社会力量的作用。总结来看，新公共管理运动通过对政府职能有针对性的大规模卸载，直接或间接导致了公共财政规模的缩减，具体分析路径可从以下几点展开：

　　首先，新公共管理运动通过政府经济职能的优化直接限制 了政府机构及公共支出规模。本着市场效率天然的优于政府规制的理念，新公共管理倡导在政府规制在经济领域的退出，通过对不同行业不同程度的放松规制对政府经济职能进行了优化，直接导致了政府规制成本的大幅度缩减[ 1 ] 。同时，新公共管理还将对国有企业和事业单位的民营化改革作为“政府”的重要举措，通过合同承包、特许经营、出售或并购、补助和凭单、政府淡出等多种形式转给私营企业所有或经营，不仅减少了相应领域的政府雇员人数，而且降低了政府的财政压力。

　　第二，新公共管理通过实施公共人事制度改革直接缩减了政府机构及财政支出规模。与传统行政模式下采用僵硬的人事制度不同，新公共管理推崇弹性人力资源管理，重视提高在人员管理及其他人事环节上的灵活性，主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋升[ 2 ] 。这不仅有利于促使公务员更大限度地发挥主观能动性，提高工作效率;而且其本身就具有降低行政成本的直接效应。加之同时政府预算制度也在变革，零基预算正在取代传统的预算方式，政府预算不再以惯例和权力为标准，而是以需求为导向，官僚的预算最大化行为必将被逐渐遏制。

　　第三，新公共管理运动通过分权化改革间接限制了政府机构及公共支出规模。新公共管理对传统以官僚制为基础的行政体制提出了批判，针对官僚制的传统弊端，提出了分权制改革路径。分权制改革主要是通过建立决策与执行分开的执行局实现，其基本的做法是把原有的大部中的负责执行的部门独立出来，成立执行局，实行经理(首席执行官)负责制。执行局拥有人事自主权与财政自主权，对执行采用合同式管理，承担具体政策执行与提供服务职能，集技术性、专业性、监管性和服务性于一体，业务相对独立，不属于政府职能部门序列但归口政府部门管理[ 3 ] 。分权制改革有效缩小了官僚机构的规模和集中化程度，改变了以往的机构庞大、职权交叉、部门林立、责任不清的状况，对财政规模限制做出了举足轻重的贡献。

　　第四，新公共管理通过公共产品供应机制改革间接限制了政府机构及公共支出规模。新公共管理运动主张公共产品(服务)市场化，提倡公共服务供给者多元并存，将原来由政府承担的一些公共服务职能大量地转移给私营机构和其他各类非政府组织，通过市场机制的作用部分取代政府机制的作用，强调公共资源的有效配置和高效使用，从而追求公共服务的最佳供给[ 4 ] 。

　　政府通过对社会力量的组织、利用和管理，将自身从不必要的具体事务中解放出来，实现公共管理和服务的市场化，这些措施毫无疑问将有效控制和降低政府财政支出的规模。

　　除上述四点之外，社会保障制度的改革也是导致财政支出大规模缩减的重要因素之一。如此，在新公共管理运动背景下，政府机构及公共财政规模的有限化和缩小化已成为逻辑上的必然趋势[ 5 ] 。在公共财政建设和优化的进程中，必须将这一特殊背景纳入分析框架。

　　三、中国当前公共财政变迁的实证分析

　　在新公共管理运动背景下考察中国公共财政规模及结构的变迁，数据选取的起始年份应该为1994年。之所以如此设计，是因为从1994年正式实行分税制开始，中国的宏观经济体制的市场化特征才从实质上更加突出，并且发展到现在一直具有连续性。因此，在相关分析中1994年往往被作为一个重要的分界点。同时，所有的原始数据均来源于相应年份的《中国财政年鉴》，鉴于2007年在财政收支科目实施了较大改革，特别是财政支出项目口径变化很大，数据与往年不可比，因此实证分析的数据终止年份为2006年。另外，关于具体指标的选择，考虑到是实际的财政规模，因此选取的是财政支出指标。

　　在《中国财政年鉴》2007年改革之前的分类科目的基础上，并结合数据的完整性，本研究的具体细目指标统筹设置为9类，相应内容如下： 1) 基本建设支出; 2)农林水事业费; 3)文教科卫事业费(包括教育费附加) ; 4)其他部门事业费(包括工业、交通、商业、税务等部门事业费，以及行政事业单位离退休经费) ; 5)社会救助支出(包括抚恤和社会救济费以及社会保障补助支出) ;6)行政管理费(除了传统意义上的行政管理费，此处还包括公检法司支出) ; 7)国防费(除了传统意义上的国防费，此处还包括武装警察部队经费) ; 8)经济事务支出(包括政策补贴支出、挖潜改造和新产品试制费、增拨企业流动资金、支援农业生产支出和支援经济不发达地区的发展资金) ; 9)城市维护建设支出。根据最一般的经济思想，考虑到相关指标之间可能不是简单的线性关系，这里采用双对数模型来进行回归分析，具体回归方程如下：

　　1gGtGt - 1=β0 + Σ9K = 1βK1geK’teK’t - 1+μt 　　(1)方程(1)中， 1g代表对指标取对数， Gt 代表第t期的人均国内生产总值， eK 代表人均国内具体财政支出指标( k从1至9顺次代表上述9项指标) ， eK’t代表第t期第k项国内人均财政支出，β0 与βK 是待估计参数，βK 的经济意义为人均国内生产总值的增长率对第K个变量值的人均增长率的弹性(弹性定义为σ =91gy91gx) ，μt 是均值为0的白噪声序列。对方程(1)进行等价转换得出方程(2) ，其中D表示差分：

　　D (1gGt ) =β0 + Σ9K = 1βKD (1geK， t ) +μt 　　(2)为了避免传统回归分析可能得出伪回归的情况，协整分析技术被纳入本研究的实证分析框架。协整( co - integrated analy2sis)的概念最先由Granger于1981年提出，并于两年后形成了较为系统的协整理论，用于测量经济中的长期或均衡关系。根据协整分析的基本思想，回归有意义的前提条件是相关变量序列必须是平稳的。因此，实证分析首先对相关变量进行ADF检验，如果存在单位根，说明序列是不平稳的。数据应用Eviews 6进 +μt (5)四、基于新公共管理视角对中国公共财政实践的评价及建议对中国财政支出模型的优化结果说明，文教科卫事业费(包括教育费附加) 、其他部门事业费(包括工业、交通、商业、税务等部门事业费以及行政事业单位离退休经费)以及国防费(除了传统意义上的国防费，此处还包括武装警察部队经费)这三个解释变量在统计意义上对于GDP的影响不显着，可以忽略不计———至少从1994年分税制改革以来情况如此。有鉴于此，在公共财政建设进程中，必须要控制各部门事业费与国防费的支出;而关于文教科卫事业费，则不能如此处理，得出该指标与GDP关系微弱结论的原因，可能是因为从1994年到2006年时间太短，而该指标对于经济的影响明显具有滞后性，因此对这一指标的处理应当慎重。

　　方程(5)中所有系数都是正数，说明所有解释变量与GDP均为正相关。其中，在其他条件不变的情况下，人均基本经济建设支出、人均农林水事业费、人均社会救助支出、人均行政管理费、人均经济事务支出以及人均城市维护建设支出各自每增加1单位，对人均GDP增加值的影响幅度分别为0. 18单位、0. 46单位、0. 07单位、0. 30单位、0. 48单位、0. 94单位;人口增长率对于人均GDP增长的贡献比较大，从一个侧面印证了中国当前经济发展存在人口红利的理论。而从总体角度说，以上结果在一定程度上从践的角度证明了新公共管理理念的科学性。以上指标对于人均GDP的相关系数都小于1，尤其是包括抚恤和社会救济费以及社会保障费的社会救助支出，相关系数仅为0. 07，对于GDP增长的贡献比较弱，在新公共管理背景下，处理社会保障的突破点应当遵循新公共管理理念寻找公共财政之外的供给模式，而不能将压力都加于财政头上。另外，基本建设支出与行政管理费对于GDP增长的贡献都低于0. 3，可见也是必须要严加限制的指标。本研究界定的经济事务支出对于GDP增长的贡献，其短期原因可能更多的在于政策性补贴以及支援性支出，长期原因则应归功于挖潜改造和新产品试制费等对基础研究的投入。而城市维护建设支出在此处的系数最大(接近于1) ，此现象或可从我国此段期间拉动内需的政策导向上找原因———通过城市维护建设的大量投入增加了GDP，但是这终究不是长久之计。

　　总而言之，在新公共管理运动的背景下，中国公共财政支出结构近年来正在逐步走向优化。但是现实中仍旧存在不少问题，在之后的实践中，中国公共财政建设必须有意识地将新公共管理理念纳入分析框架，如此尚可更加有所作为。

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文章名称： 论当下我国财政支出的管理新制度条例

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