税收论文发表简析通过什么制度来降低税收成本

　　论文摘要：税收成本的概念在税收活动及整个社会经济活动不断发展中形成并逐渐外延内涵。较早提出税收成本观点的是英国古典政治经济学家亚当?斯密,他在着名的《国民财富的性质和原因的研究》中,提出了赋税的四大原则,即“平等、确实、便利和最少征收费”。以后这一原则经财政税收专家的补充和修正,逐步转化为税收成本原则。

　　一、 税收效率、税收成本的探讨

　　(一)控制税收成本的积极意义

　　关于税收成本的概念有两种涵义,一种是狭义的税收成本即征管成本,是指税务机关为组织税收收入所付出的费用,一般只局限于税务系统本身的直接征收成本;另一种是广义的税收成本即包括征管成本和纳税成本,是税务机关为取得税收收入和纳税人为缴纳税款所要支付的费用。税务机关为组织税收入库而发生的全部费用,包含税务人员的工资、奖金、住房、福利费,税务机关办公用房、配套设施及办公经费,税收征收管理和税制改革费用等。纳税人办理纳税事务所涉及到的费用,包括纳税人按照税法进行税务登记、纳税申报、发票管理、账簿管理以及聘用会计师、税务师、律师指导、代理涉税事项等费用。

　　反映税收成本的指标可以有许多种,目前国内尚没有权威、完整的税收成本统计资料,这里进行比较分析的只能是税务机关的税收征管成本。

　　税收成本作为一种客观存在的经济现象,其高低取决于社会经济的发展程度和管理技术水平的高低,它与税务支出成正比、与税收收入总量成反比。即支出越多成本越高,收入总量越大成本越低。通过优化机构设置、税种设计、征收方法、控管手段以及加强税务经费的管理,有效实施对中介机构的监管,达到征纳双方在整个完税过程中支出的费用最小,使单位税收的成本最低,这只是控制税收成本的一个方面。另一个方面是提高效率多收税,收入一定时,支出减少,则成本降低;支出一定时,收入增加,则成本也降低。在目前偷税、逃税、骗税相当普遍的情况下,后者较前者更有意义。

　　(二)影响税收成本的主要因素

　　影响税收征管成本的主要因素有三个,即:收入总量、人员和经费支出。税收征管成本的高低,与收总量成反比,与人员和经费支出成正比。

　　1、征管成本与收人总量成反比关系。收入总量是由一个国家、一个地区的经济规模和税收负担率决定的。在经济总量和税收负担率一定的条件下,税收总量有一个饱和点,到了这个点以后,无论付出多大的支出,都不能增加收入。这是一个非常浅显的道理,却有着非常重要的意义。当我们要增加收入总量的时候,最好的办法就是发展经济,增加税源。提高税收负担率虽然也能增加收入总量,但往往又会抑制经济发展而使其作用被抵消。

　　2、征管成本与人员和费用支出成正比关系。用于人员、机构和稽查的费用支出越大,税收成本就越高。

　　当组织税收收入所付出的费用为零时,收入组织的税收收入也为零;当组织税收收入所付出的费用大于零,并逐步增加时,组织的税收收入也随着增加;当组织税收收入所付出的费用到达一定点时,组织的税收收入达到最高点;当税收收人到了极限,应该缴纳的税收全部缴纳入库以后,不管费用大到什么程度,税收收入都不再增加。而事实上要做到将所有应收的税都收上来,需要非常大的支出,显然是不合算的。我们应当设法找到一个最佳点,在这一个点上征收成本率最低。这从税收成本的角度看是最理想的,但从严格执法和收入的角度看就意味着允许一定比例的偷逃税,必须要加以改进。所以,无论 从哪个方面都能接受的方案是寻找中间点,即适当增加税务开支,组织的税收收入也增加,当为组织税收收入所付出的费用的增加值等于组织的税收收入的增加值时为最高上限。 而国家财政对税收的支出,也有一个财政支出的效率问题。因此这个点由国家财政对税收支出的大小决定。我国当前存在着大量的偷逃税问题,要达到治理的目的,一方面要使现有经费支出充分地发挥效率,另一方面要加大对税收的投入,以支持税收收人总量的增加和税收环境的改善。

　　在核拨经费一定的情况下,当税务人员数量为零时,人均征税额也为零;当税务人员数量税务人员数量大于零,并逐步增加时,人均征税额也随着增加;当人员达到一定数量点时,人均征税额也最多,即达到最高点,此时人均征税效率最高,税收征管成本相对也低;当人员数超过一定规模时,人均征税额随人数增加而减少。可见,税务人员的多少对税收征管成本与税务效率是有很大影响的,人员太少达不到严格执法、应收尽收的要求;人多了又加大税收征管成本,不利于提高工作效率。税务机构的繁简对税收成本影响主要表现为机构经费增加和人员增加两个方面。

　　通过上面的因素分析,我们可以有这样的认识:第一,我们要控制的是单位成本而不是总成本。因为总成本随总量的增加而必然要增加。第二,我们寻求的是最佳点,而不是最低点。因为支出的多少与收人的多少都与控管程度有关,最低不是最优。第三,我们控制税收征管成本的途径,首先应当考虑税制、税种、税目、税率以及征收方法的设计是否经济合理,其次才是具体支出的控制

　　二、我国税收效率和税收成本的现状

　　(一) 我国税收成本现状

　　近年来,我国税收收入增长较快,但另一方面政府为取得税收收入付出的各类费用上升也很快。据21世纪经济报报道 ,我国二00四年前三季度税收数据表明,全国税收收入前三季度累计完成19257亿元,比上年同期增长26.3%,增收4014亿元。但与此同时,我们的税收征管成本也一直在高峰值域内徘徊。更值得思考的是,二00四年年初,北京市取消了对“自行车和其它非机动车车船使用税”的征收,理由同样是“成本太高”。北京市地税局的一份统计数据表明,为了征收不到市税收万分之四的“自行车和其它非机动车车船使用税”,地税局近年花费的征收成本已经达到了实际征收税款的30%~40%。在我国,关于税收成本的理论和实践研究都比较少,只有少数省份曾进行过征税成本方面的统计调查,结果是征税成本占税收总额都在3%以 上。

　　(二) 我国与发达国家税收成本现状对比

　　我国的征税成本有多大?有人估算,我国总体的征税成本率(征税成本比税收收入)大概在5%-10%(个别地方可能要大大高于这一水平),而发达国家的征税成本率多在2%以下,如美国1970-2000年的征税成本率一直保持在0.4%-0.6%之间,加拿大在0.7%-1.2%之间,日本在0.8%-1.9%之间,英国在1%-2%之间。相比之下,我国的征税成本水平是比较高的。

　　形成我国税收成本偏高的主要原因大致有以下几点:

　　其一、生产力水平不高。我国没有完全改变农业国的状况,税源分散,征收难度大。与美国等发达国家相比,经济整体水平和总量上的差距,是造成我们税收成本高的一个基本原因。虽然目前中国经济总体数量很大,但和发达国家的税收收入相比较还差很多。比如,同样对一个企业进行登记认证、税款征收,假定同样需要一个小时,但发达国家的一个企业很大,一个小时征税可能会征出一百万,但中国企业可能只征收到五万。二者相差甚至会在十倍乃至二十倍以上。由此不难看出,面对同一件事,我国缺少规模效应、效率。换句话说,这是我们所说的经济基础的决定作用,经济条件所决定的基数大小。

　　其二、税收法制不健全。新中国成立以前我国长期处于封建社会,人治思想严重,法治观念淡薄,在税收上表现为无法可依或有法不依,加上税制不健全,法规漏洞多,偷逃税或越权减免税现象严重,在很难在短时间内难有很大改善的。

　　其三、税收征管模式不规范,税务机构设置和人员配备不科学,征管方法不合理,征管手段落后;1994年后,“一员到户、各税统管,集征、管、查于一身”的专管员征管模式在全国范围内逐步弱化,被“集中征收、重点稽查”的新征管模式取而代之。新征管模式在一定程度上造成了人们对税收工作的理解偏差,即理解为“税收工作中稽察是重中之重”。而稽察是一种事后监督,在这样的工作思路之下,无疑会造成纳税成本、征税成本的提高。

　　其四、纳税人纳税意识不强。近几年来来,我国的税收环境有了很大的改善,但仍存在许多不尽人意的地方。纳税人的纳税意识还有待增强,地方政府越权减免、税务人员以情代法的现象时有发生,社会协税护税网络还很不健全,税收服务体系还需进一步完善。因此,加强税法的宣传、教育,增强公民的纳税意识,搞好纳税服务,变“监督打击”型转变为“执法服务型”,优化税收环境,对于降低税收成本、提高征收效率具有重要意义。

　　其五、协税护税网络不健全,税收环境比较差。

　　我国税收成本过高,是上述各种因素共同作用的结果,但还有一个主要的原因是征、纳人员综合素质不高,协税护税网络不健全,征管效率低。因此,我国现阶段的征收经费,主要是人员经费和基建经费。据统计,河北省1994年税务机构分设时,全省国税从业人员27229人,1995年就猛增到35454人(含临时工、助征员),增加了30.21%,到1999年行政人员已超编3000多人。1996~1998年河北省人员经费分别增长27.1%、22.8%、34.9%,而同期税收收入增长为15.8%、18.8%、11.6%,征收成本随着人员的增加明显上升。

　　三、提高税收效率、控制税收成本的途径

　　控制税收成本有两层含义:一是降低税收成本,二是优化税收成本结构。降低税收成本直接体现为税收效率的提高,而优化税收成本结构则是在征税成本总额基本不变的情况下,通过改变成本结构,为的是进一步提高税收效率,间接体现为税收效率的提高。

　　(一)降低税收成本的基本原则

　　降低税收成本,提高税收效率应该遵循的几个原则:

　　1、是有利于增加税收收入的原则。这是选择降低税收成本,提高税收效率途径必须遵循的基本原则。降低税收成本,要以不影响税务机关组织税收收入为前提,舍此则本末倒置。

　　2、是有利于实现或促进依法治税的原则。降低税收成本,必须做到有利于税收法律、法规和政策的贯彻执行,必须有利于执法水平的提高。

　　3、是有利于促进公平竞争的原则。降低税收成本,特别是降低税收经济成本,应当坚持公平的原则,让各类型的纳税人在同一起点上开展竞争。

　　4、是有利于改进为纳税人服务的原则。要正确处理好税收成本与优质服务的关系,既要降低税收成本,也必须保证能够为纳税人办税提供必要的条件和环境。

　　5、是兼顾近期利益与长远利益的原则。有些工作可能增加近期的成本,但是,收效却是长远的,这就要求既要防止急功近利,只顾眼前,不求长远,又要防止不切实际,盲目贪大。

　　6、是实事求是的原则。这就是说,降低税收成本,提高税收效率不能离开社会主义初级阶段理论,不能违背税收工作的基本规律,不能离开税收工作的实际情况来讨论研究。

　　(二)应该处理好的几个问题

　　——处理好短期成本与长期成本的关系问题。降低税收成本,既要立足当前,又要着眼于长远,正确处理短期成本与长期成本关系,避免形成两个极端:一是为追求短期效应,单纯降低税收成本,忽视长远建设,甚至降低征管水平,放松税收管理。二是好高务远,忽视经济发展现状,盲目追求高科技、高投入,使税收成本的增长超过现实的承载能力。以普及计算机管理为例,在发达地区它可以起到精简人员,减轻征收工作量,降低税收成本的作用。而在一些山区或偏远地区,由于税源零星分散,加之纳税人素质较低,计算机并不能有效发挥其作用。因此,任何一项先进的管理方法和经验都必须从当地的经济发展现状出发,不宜一视同仁。

　　——处理好降低税收征管成本与依法治税的关系问题。降低税收成本,从总体上看:一是在保证税收的前提下,尽量减少支出,降低成本;二是在不超过一定支出的前提下,应收尽收,追求税收收入的最大化。现在我国的税收环境存在市场经济体制不健全、公民自觉纳税意识不强等一些弊端,良好的治税环境尚未真正形成。因此必然存在降低税收征管成本与依法治税的矛盾。税务机关应该依法治税,依率计征,严格执法。但现实经济中,往往有为了小额税款的征收而花费过高的人力、物力、财力的情况。税务机关可以做到依法治税,但从政府的最后受益和纳税人的收益结果看并不合算,客观上造成了社会财富的浪费。从主观上讲,税务机关和政府及其财政部门在依法治税和降低征收成本出现矛盾时,二者的利益出发点是不完全一致的,特别是国税部门和当地地方政府之间。从狭义的征收成本概念出发,不惜以加大征收成本来换取小额税款,尽管体现了税收征管的依法治税,但损益体不同,受益者为地方政府,受损者为当地税务机关,由于同属政府范畴,因此,从国家的整体利益考虑可能得不偿失。因此,一定要正确处理好降低税收成本与依法治税的关系,切实做到在降低税收成本的同时,做到严格执法,在严格执法的同时,时刻关注征收成本问题,二者不可偏废。

　　——处理好经济发达地区与欠发达地区的关系问题。在加强税收成本与征管效率的考核中,一定要正确处理发达地区与欠发达地区的关系,针对不同的发展水平,确定合理的参数,具体分析,制定措施,区别考核。惟有如此,才能充分体现措施的针对性,才能充分调动各地区的积极性。

　　(三)降低税收成本的主要途径

　　长期以来,人们只重视税收任务的完成,很少考虑税收费用的多少,甚至有人认为税收工作是无本生意,因此对如何降低税收成本的研究开展甚少,控制税收成本的方法也很单一。我认为控制税收成本应从以下几方面入手:

　　1、树立税收成本的观念,实行从宏观到微观的系统成本控制

　　首先,税制和税种的设计要考虑税收成本,如在科学划分中央和地方的税收时应尽可能地减少交叉,避免两套征收机构的磨擦而损失效率;应尽可能地使用共同税基,节约征管稽查费用;设计较少的税种和尽可能少的税目、税率,便于公众的了解,更有利于执法。税种的设计还须考虑税基的完整性,否则必然会因为漏洞太多太大而造成虽支付了大量费用,仍然达不到严格控管的目的。

　　我国现行税制是1994年的税制改革奠定的基本框架,是基本适应我国国情的,但从实践来看,仍然比较粗糙,尚需进一步完善和优化。在优化税制过程中,必须考虑征税成本的大小和征收效率的高低,把最少征收费用原则作为优化税制的重要内容。一方面应该注意各项具体征管措施是否符合简便效率原则,在推广典型时应考虑普遍适用原则。另一方面,进一步完善现有的税制,尽可能取消一部分不必要或税源比较小的税种;把增值税的征收范围扩大到所有实行抵扣的行业,并改进申报和控管方法;尽快统一内外资企业所得税,将按隶属关系划分中央和地方收人改为按比例关系划分中央和地方收入;在当前“费改税”的过程中,应尽可能合并税种,以免过多新税种出台。对一些共同税基和随同主税附征的税种可以鼓励委托征收,合理利用国、地税两支征收力量,减少重复劳动。

　　2、建立科学、现代化的税收征管模式,努力提高征管效率

　　我国经过近几年的征管改革,已初步建立了“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的新型征管格局,征管工作水平有了明显提高,但还存在着一些亟待改进和完善的地方。新制度的实施都有一个从简单到复杂,再从复杂到简单的不断完善过程。在这一过程中,税收成本较高是不可避免的,而随着税收征管改革的不断完善,税收成本必然呈现不断下降的趋势。现阶段必须切实抓好以下几项工作。

　　第一,资源配置合理化,依靠资源配置提升工作质量和效率。合理布局、严格控制办税服务厅的建设,推行多种申报方式,由纳税人自主选择。在现有的税收征管体制下,按照简税制、宽税基、低税率、严征管的思路,可采取提高起征点等方式,将征管力量转向能带来高税收收入的纳税人,使现有资源取得效益最大化。国税、地税有关职能进行合理归并,如办税服务厅可合并使用,降低征税成本。同时在实现税银联网的基础上,将税款征收、入库等手续逐渐向由银行营业厅代理过渡,用科技手段提高工作效率。

　　第二,加快计算机在征管中的开发应用。税收管理信息化,依靠科技手段提高经营效益。树立税收经营观,必须走科技兴税之路,运用先进的技术和科学的管理,最大限度地降低税收成本。目前,尽管各单位加强了计算机硬件和软件的开发投入,但计算机软件开发还有待进一步完善,网络化进程要加强。软件要统一,中央、省、市应分别建立数据处理中心,各中心之间必须联网,并逐步与县(分)局、所基层税务机关和金融机构联网。借鉴国外成功经验,提高对收人监控和数据处理的集中度。

　　第三,税收征管社会化,依靠社会力量降低征税成本。新形势下,税务机关需要建立起覆盖面广的社会治税网络,从源头上搞好监控,降低税收成本。税收征管社会化可使税务机关从大量、琐碎的日常征管中解脱出来,是降低税收成本、加强税源监控的治本之策,是实现“小税收征管”到“大税收征管”的有效途径。

　　第四,建立完善征收监控、税务稽查、管理服务、政策法规四大系列衔接协调运转机制,完善税收征管程序,充分发挥征管各环节的整体效能。税收管理预警化,依靠纳税评估防范税收风险。建立健全诚信税收机制,促进税收管理和经济管理水平的共同提高;推行纳税评估,提醒并督促纳税人对存在的问题及时进行自我纠正,减少甚至消除进行税务稽查时可能发现的问题;逐步取消税收计划,将考核任务完成与考核执法情况结合起来。

　　第五,简化办税程序,降低纳税成本。近年来,围绕加强对增值税专用发票的管理,从中央到地方建立了许许多多的管理制度,对减少国家税收流失起到了积极作用,但同时也带来了办税手续过繁、环节过多、效率不高的问题。当务之急是在税法允许的范围内,积极探索,最大限度地简化申报纳税程序和手续,简并征期;需要对纳税人进行税务行政处罚的,按程序告知其提请听证、行政复议、行政诉讼等权利,公平、公正地组织听证和行政复议;探索建立适合税收实情的纳税服务流程和岗责体系及考核奖惩机制,实施“一家查账多家认账”税务检查办法,切实杜绝政出多门、重复检查等问题;推行“一窗式”服务,实现窗口服务的集约化和多元化。

　　第六,规范税务代理,节约征纳成本。税务代理作为征管改革的配套措施,不但可以减少征纳双方的负担和开支,降低税收征纳成本,还可提高征管质量,减少浪费和损失。

　　3、科学合理设置机构和配备人员,提高行政组织效率

　　首先提高征管人员素质是降低税收成本的关键。征管人员的素质如何,直接影响到征管的成本和效率。税收分配涉及国民经济的各个部门、社会再生产的各个环节、人们生活的各个方面,因此,税收征管人员应有较高的综合素质,既要掌握财税理论、财税专业知识与操作技能,又要有扎实的经济学、管理学、法学和财务会计基础;既要学习理论,又要了解政策;既要掌握外语,又要熟悉计算机操作技能。只有造就高素质的人才,才能适应税收征管现代化的需要,才能有效降低成本,提高效率。

　　其次,税务机构的设置要打破行政区划的框框,其密度和人员的多少应视税源状况而定,从根本上控制机构膨胀和人员增长过快的问题。在内部职能分工上,宜上粗下细,尽可能地扩大管理幅度,减少管理层次。目前,从基层税务所到国家税务总局多达5个层次,上下沟通过程中的信息和能量衰减很大。发达国家税务机构设置的成功经验可以借鉴,例如加拿大的联邦税务局只有按总局、大区局和按经济区划设置的基层办税机构3级,收入少的1个省只设几个,收人多的1个市设几个;地方税务局机构更精简,只在省财政部下设税务局,负责全省的地方税收征收工作。

　　4、健全税收法制是降低税收成本的基础。降低税收成本,必须有健全的税收法制。健全税收法制,才能明确征税规定,减少税法漏洞,增强税法的刚性,降低执法成本;健全税收法制,才有税法的稳定性,才能提高税法的透明度,增强社会的监督力度,减少执法的随意性,避免越权减免和收“人情税”;健全税收法制,才能落实“简税制、宽税基、低税率”的原则,使税收负担公平、合理,才能减低纳税人的逃税心理,减少偷逃税现象,降低征收成本。

　　5、加强税务经费管理,充分发挥使用效率

　　税务经费涉及到税收工作的方方面面,管好用好税务经费,对控制税收成本十分重要。首先要发扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统,特别是在国家对国税系统经费实行垂直管理,经费比较紧张的情况下,各级国税机关更应提倡艰苦奋斗的精神,坚决反对不讲成本、不搞预算的做法和各方面的形式主义,进一步优化经费挂钩办法,控制税收成本的增长。 其次对经费要实行预算管理,统筹安排,按计划使用,管好用好每笔经费。坚持改革先试点后总结推广的工作方法,减少浪费,把有限的资金用于征管稽查和基层建设上。要坚决贯彻和体现少花钱,多办事,集中力量办大事,因地制宜、量人为出、量力而行、讲求实效的原则。

　　第三要认真贯彻执行国家税务总局《加强国税系统经费管理工作的若干规定》,加强财务监督,强化内部审计;进一步加强对税务经费的考核,建立效益、成本考核指标,把人均征税额或征税成本率作为税务工作指标,列入目标考核,以达到控制税收成本的目的。

　　随着经济的不断发展,我国对税收的征管力度将进一步加强,控制税收成本也将越来越重要,有效控制税收成本的方法的就会愈加重要,相信各种税收成本的控制方法将会在实践中日趋完善。

　　参考文献：

　　1、控制税收征管成本的探讨 (顾惠祥) 河北税务出版社,1988年12月第1版。

　　2、关于控制税收成本的思考 (李银生) 西安市国家税务出版社,1999年8月第1版。

　　3、降低税收成本从何入手(郑子轩)中国经济周刊1998年3月第1版。

　　4、税务法规公报合订(朱红)保定市保定报社,1997年第2版。

　　5、把居高不下的成本拉下来(中国财经报)方国耀、孙刚 2003年第3版。

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