高级经济师论文简析当前财政法的新改革创新趋势

　　摘要：从法学的角度看，财政公平包含着对正义的价值追求，从制度上则主要体现一种平等的对待，它既包括财政收入方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等受益，还包括在财政程序方面的同等条件同等处理，等等。公平原则虽然在我国财政法上没能得到普遍肯定，但由于它是宪法平等原则在财政法领域的延伸，因此完全应该成为一条现实有效的法律原则。论文发表：《特区经济》杂志于1983年4月试刊，1985年公开发行。二十几年来，《特区经济》伴随经济特区的发展不断发展壮大，杂志已经成为在国内外经济学界有广泛影响力，主要以特区经济理论和国内外热点经济问题研究探讨为重点方向，根植于特区的一份权威的、有特色、有理论深度和较高学术水平的综合性经济类月刊。

　　关键词：财政法,经济发展,财务制度

　　在我国目前城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下，财政平等主义的确立和有效发挥作用，有助于将社会的矛盾控制在人们的心理承受能力以内，有助于创造一种平等和谐的竞争环境，有助于最低人权的法律保障，因而具有非常重要的现实意义。

　　财政法所追求的公平，既包括起点的公平，也包括过程的公平，无论在实体法还是在程序法上都可以表现为一种平等的对待。也正因为如此，在财政法的不同领域其要求会有所不同。例如：(1)在税收方面，公平主要体现为量能课税，即根据纳税人税负能力的大小设计税制，收入高的人，需缴纳更多的税收;收入少的人，相应的税收负担则较轻。(2)在费用征收方面，公平主要体现在受益的关联度上。如，规费应当体现一种直接受益性，不能要求没有享受公共服务的个体缴纳;又如，建设基金应当根据工程的受益面合理确定义务人的范围。受益程度不同的人，缴费的标准也应该有所不同。(3)在地区间财政关系方面，财政法应该保证最低限度的财政均衡。如，除了中央政府通过转移支付增加财政困难地区的财政供给能力外，还可以设计一种地区间横向财政均衡的模式，由富裕地区按照一定的标准向贫困地区进行财政援助。(4)在社会阶层间的财政关系方面，应该保障每一个群体同等的机会和待遇，不能出现制度性歧视。如我国目前的城乡差距很大程度上即与财政支出的不平衡有关，因此应该通过一定的财政法律措施予以反向调节，以促进城乡的机会均等。(5)在财政支出的标准方面，除了公务所需或无法逾越的客观困难外，相同的情况应当相同处理，不能认为人为原因导致受体之间的差异过大。正因为如此，预算编制过程中部门间行政管理费用贫富不均的现象必须加以改变。(6)在最低人权的保护方面，财政应当保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权，为社会弱者提供力所能及的帮助和救济。如，最低生活保障制度的实施范围不仅限于城市，农村同样也应该普遍推行。如果本级财政缺乏足够的支付能力，上级财政应当通过转移支付予以足额补充。

　　在财政法的体系中，除基本原则外，还存在一些仅仅在某一个方面具有约束力的原则，如预算法中的公开性原则、统一性原则，税法中的量能课税原则，处理中央和地方关系的财政自治原则，等等。这些原则或者是基本原则在具体领域中的适用，或者是从该领域的法律规范中总结和提炼而来，但它们无疑都在各自的范围内发挥着重要的指导作用和规范效力。有关这些原则的内容，可参照相关章节的介绍。

　　民主的基本含义与其说是多数人的统治，不如说是个人参与公共事务的决定权。财政民主所要求的无非也就是赋予普通的公民和企业参与财政事务的权力。从法理上看，财政民主主义来源于现代国家普遍认可的国民主权原理。既然国家权力来源于人民的授权，那么，人民就应该有一定的渠道和途径从法律上参与授权的过程。具体到财政权力而言，它并不是一种独立于人民权利的自在物，相反，它来源于人民主权，受制于人民主权。正因为如此，财政应否支出、如何开支，财政收入的规模和种类，等等，都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。剥夺人民的财政决定权，进而将自己的意志强加在人民头上的行为是从根本上违反宪法人民主权原理的。从制度上看，代议制是现代社会贯彻人民主权原则的一个理想模式，在我国则表现为人民代表大会制度，因此，改革我国人民代表大会制度，保证人民代表受制于选民意志，保证人民代表对重大财政事项的最终决策权，也就成为财政民主主义的首要内容。正因为如此，国外的一些立法和文献非常重视财政议会主义原则，其所强调的重点在保障人民的财政参与权上与财政民主主义的要求是相同的。除此之外，财政民主主义还要求人民享有对财政事务的有效监督权。这首先要求政府的财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果具备公开性、透明性等特点;其次还要求依法保证新闻媒体对财政事务的采访自由，使财政行为的全过程置于人民的监督之下;最后，应当借鉴先进国家的经验，在人民代表大会的运行模式中设立专门的财政监督机关，使人大审计、政府审计、社会审计成为一个有机的整体。当然，监督的目的在于提高财政执行的效率，最终也是为了更好地履行人民对重大财政事务的决定权。因此，财政民主的首要内容仍然落脚在人民的财政决策权上。

　　财政法定主义是财政民主主义的具体体现，它以财政民主作为基础，同时也是财政民主非常重要的实现途径。这里所谓的“法”，从形式意义上看应该仅仅指由人民代表所组成的最高权力机关所制定的法律;所谓财政“法定”，并不是说对一切财政行为都必须制定专门的法律，而只是说财政行为必须满足合法性的要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。只有在法律允许的范围内，政府才享有财政方面的自由裁量权。财政法定主义一般表现在：(1)财政权力(利)法定。财政权所包含的内容是十分宽广的，它既包括立法机关的财政立法权，也包括政府及其所属各部门就财政事项所享有的决策权、执行权和监督权等。它既包括上级政府对下级政府的财政权力，也包括下级政府对上级政府的财政权利，甚至包括没有行政隶属关系的地方政府之间相互享有的财政权利。它既包括政府作为整体对财政相对人所享有的命令权、禁止权，也包括财政相对人对政府依法享有的监督权、请求权等。财政权力(利)法定的主要目的在于督促政府在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确财政关系中利益分配的法律界限，保护财政相对人的合法权益。(2)财政义务法定。和财政权力(利)一样，财政义务种类也是十分复杂的。由于在财政法领域权力(利)与义务不一定完全形成一一对应的关系，因此通过立法的形式明确规定各个相对主体的财政义务仍然是非常必要的。财政主体只需承受法律明确规定的义务，超出法定义务范围的事项可以拒绝。(3)财政程序法定。需要由法律直接规定的程序主要有财政立法程序、财政行政程序、财政监督程序和财政救济程序。财政程序法定的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障财政行为的透明度、公正性和规范性，为财政民主奠定良好的法治基础。(4)财政责任法定。财政责任是一种督促财政主体合法行使财政权力，切实履行财政义务的外力保障机制。虽然它不是一种常态，但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚深，因此必须于法有据。财政责任的种类除了属于行政责任的行政处分和行政处罚之外，情节严重的还应当承担刑事责任。另外，随着财政法治进程的深入，类似引咎辞职之类的政治责任和罚息、支付违约金、强制支付之类的经济责任也应当适时引入财政法，以增强其可救济性成分和刚性色彩。

　　财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健，其核心问题即在于，能否将公债作为财政支出的资金来源。资本主义早期，财政健全主义一般要求年度财政平衡，不得在预算中列赤字。国家的财政开支只能以税收、费用等非税收入作为来源，公债的合法性被完全否定。进入垄断时期以后，受经济危机的影响，国家不得不大规模干预经济。由于财政开支的数额剧增，而传统的收入来源不升反降，因此财政赤字成为各国的普遍现象。为了弥补财政赤字，公债手段开始被大量使用，并且逐渐合法化。在这种历史背景下，人们对财政健全主义开始持怀疑态度。在公债发行已经不可避免的情况下，是否还有必要强调财政健全主义?如果是，那么财政健全主义的内容如何衡量?这些问题一直缠绕在人们的心中，不得其解。针对这些问题，有的人主张，年度财政平衡事实上无法做到，财政平衡应该建立在动态基础上。如果在一个经济周期内，萧条时期的赤字与高涨时期的盈余能够相抵，这也是一种平衡;还有的人主张，考虑财政本身的平衡问题没有意义，需要考虑的应当是财政的经济效果。如果财政能够促进经济健康发展，即便出现财政赤字也没有关系。

　　我们认为，随着财政平衡被打破，公债的规模日益扩张，财政风险也越来越大。在这种情况下，就更应该强调财政健全，防止财政突破最大承受能力，引发财政危机。应该说，虽然实现财政健全的方式可以变，但财政健全的理念在任何时候都不会过时。

　　毫无疑问，财政平衡是实现财政健全的一种方式，也是一种理想的财政状态。但是，当年度财政平衡无法坚持时，财政健全主义的重点也应当随之调整。既然公债在现代经济条件下无法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借债毕竟是引发财政风险的重要因素，因此，法律应当着重对公债的发行主体、审批程序、发行方式和限额、使用范围、偿还方式、债务管理等作出限制，以最大可能地发挥公债的积极功效，降低公债的财政风险。当公债的规模和结构已经超出风险预警线时，法律还应该设置紧急应对措施，如强制性要求收缩财政开支规模，调整财政支出结构，等等。

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