论当下农村建设中村民资质管理改革模式

　　摘要：在新农村建设中，村民自治发展存在四对矛盾:乡镇政府与村民自治之间的矛盾、村委会干部成本收益与村民自治之间的矛盾、农村人口流动与村民自治之间的矛盾、农村公共产品供给与村民自治之间的矛盾，严重制约了村民自治的健康发展。我们必须正视矛盾的存在，寻求有效对策，以促进村民自治健康发展，推进社会主义民主政治建设和新农村建设具有十分重要意义。

　　一、新农村建设中村民自治存在的矛盾

　　(一)乡镇政府与村委会之间的矛盾。上世纪80年代初，在中国农村确立了“乡政村治”的治理格局。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，乡、民族乡、镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助。村委会协助乡、民族乡、镇政府开展工作。但是，由于受传统命令指挥管理方式的影响，在村民自治发展中，乡镇政府与村委会之间的矛盾一直挥之不去。

　　乡镇政府与村委会的矛盾集中表现在乡镇政府为达到控制村委会的目的往往通过多种方式来干预村委会正常活动。一是直接干预村民选举，保证政府信得过的干部顺利当选;二是采取间接手段，如“村财乡管”控制村委会经费收支，来干预村委会的工作;三是改变村委会职能。把村委会的工作主要放在协助乡镇政府的工作上，使村委会变成了乡镇政府的派出机构;四是对村干部政绩考核。如，考核内容主要是费用征收、计划生育、义务工摊派、报刊订阅、村民上访等各项行政任务的完成情况，而不是村民自治事业的进展;考核主体是乡镇党政领导机关，而不是本村村民;考核结果与村干部工资或补贴挂钩，而不与村民发生关系。因此，许多村干部出于对个人利益的追求，往往只对上负责，不对村民负责。由于乡村关系没理顺，使村民自治的正式制度之外滋生了一种非制度性的依附关系，影响村民自治正常开展。

　　在新农村建设的背景下，“一方面由于政府强化管理的需要，政府希望村干部更多地扮演政府‘代理人’的角色;另一方面，村干部又是村民选出来的，村民自然希望他们能够当好他们的‘当家人’”。但是，有些乡镇政府加大对村治的干预，长期存在的乡镇政府与村委会之间的矛盾不能得到有效解决，降低了村民自治组织在村民心中的威信。

　　(二)村委会干部成本收益与村民自治之间的矛盾。村民自治是农民政治参与的重要途径。“政治学研究表明，公民是否参与政治的一个重要原因是基于对报酬的估量，也就是说，如果参与政治所得报酬低于其他活动所得报酬，那么公民就不会参与政治。“由于农村经济发展不平衡，村民自治发展中村委会干部成本收益与村民自治之间的矛盾十分突出。在一些集体经济薄弱的农村，村委会干部，特别是村组长没人肯当的现象十分普遍。村干部没人肯当的主要原因就是成本与收益不对称。一是市场经济条件下，村民致富途径和机会增多，他们一心奔自家致富，对村里事务充耳不闻，对村民自治热情不高。即使村里通知他们回家参加村委会选举，因路费花销太大，而认为不值得。还有的村民认为当村干部吃亏不讨好。二是村干部经常忙于村里的事务，耽误自己去挣钱，认为不划算。三是工资报酬低。2009年12月，我们在广西宜州合寨村调研时，村主任告诉我们他每月只有200元的误工补助，整天忙于村中事务，耽误自家挣钱，抱怨情绪很大。但是，在一些集体经济比较好的农村，村委干部却呈现出争着当的现象。一些农村每逢村委会换届选举时，请吃、请喝、拉选票好不热闹。一些人想法设法当选村干部，上任后就通过各种手段侵占集体财产来收回选举中的成本，引起村民强烈不满。

　　(三)农村人口流动与村民自治之间的矛盾。随着经济社会的发展，城市化进程不断推进，大量农村劳动力涌入城市，形成数量庞大的农民工队伍。据统计，我国农民工数量已经超过1.5亿。由于大量青壮年农民外流，“空巢村”现象十分普遍，严重影响了村民自治健康发展。主要表现在:一是村民迫于生计纷纷外出打工，以致有些村在选举期间，只有老弱病残妇参与，无法真正体现最先进、最具代表性的民主意见。另外，大量外出务工劳动力中间也包括很多农村党员，他们外出期间基本不与村党组织发生任何联系，弱化了农村基层党组织的领导作用;二是农村人口流动，致使一些村庄无法召开村民会议和村民代表大会，村民自治工作难以开展;三是外出务工，以及经济发展水平的制约，使得外出务工村民和村民委员会成员之间，村民委员会内务工与务农者之间收入差距拉大，一些村民委员会成员心理发生不平衡而不理事甚或腐败;四是农村人口流动使村委会组织建设后备资源流失严重。由于农村人口流动，农村的精英分子脱离农村，致使留在村中的村民中，很难选出令大家满意的带头人，直接影响到村民自治的水平。

　　(四)农村公共产品供给与村民自治之间的矛盾。一定的物质条件是保障人们对政治生活关注的基础。现阶段农村经济发展不够，无法保证农村公共产品供给，无法为村民自治提供良好的物质条件，影响了村民参与村民自治的热情。特别在中西部的农村，这种现象十分突出。在新农村建设中，农村公共产品供给与村民自治之间的矛盾不容忽视。实行村民自治后，随着政府职能的转变，国家不再象以前对农村公共产品进行大量投入，农村公共设施欠账较多。一些农村大都采取向政府要一点，村民集资多出些的办法，改善农村公共产品供给。当我们走在一些农村的水泥公路或小桥上时，经常会看到旁边的功德碑上刻着村民捐资的名单和捐资金额。2009年12月，我们在广西宜州合寨村走访调研时，一些邻村的村民向我们反映，因为合寨村是中国村民自治第一村，上级政府拨了些资金，加上本村村民集资，修了公路和水泥球场等，而他们村没人管，村民集资困难，村里的路一下雨就泥泞难走。走访中，我们也听到一些村民抱怨城里的公共产品都是国家出资修建，村民自治就是集资摊派。就在我们调研快结束时，合寨村村主任带领我们调研组到他们村小学看看，边走边向我们诉苦说，现在正值冬天，小学窗户破损严重，他们眼瞅着小学生在寒风中受冻，村里却拿不出钱来维修。

　　二、解决新农村建设中村民自治发展矛盾的对策

　　(一)依法理顺乡镇政府与村委会的关系。《组织法》明确限定了乡镇政府与村委会两者的关系，这是村民自治健康发展的法律保证。首先，依法合理划分__二者权限。在村民自治健康运行中，作为乡镇一级的政府必须明确，一是对村民自治领域的事务要给以指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预;二是对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。其次，改革乡镇权力体制，实现乡镇权力与村民自治权力体制的对接。为了与村民自治的民主体制有机对接，这种体制必须加以改革，由本社区全体村民直选乡镇长。与此同时，还应提升乡镇人大的职能，增强其对乡镇行政的民主监督和制衡。

　　(二)大力发展农村经济，提高村民政治素质。村民自治作为一项政治制度的实现，一定要有相应的经济作为基础，同时，村民自治的健康发展与村民良好的政治素质也须臾不可分。

　　村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分密切。集体经济力量为村民自治的健康发展提供重要物质基础。因此，大力发展农村经济，夯实农村集体经济基础。“农民最讲实际，最关注自身的利益，只有通过新农村建设推动经济工作的实际成效，让农民尝到甜头，得到实惠，农民才会以更加饱满的政治热情投入到民主法制建设中来，提升政治参与的热情。”只有集体经济雄厚了，与农民利益息息相关了，农民才会积极参与到村民自治中来。只有集体经济雄厚了，提高村委会成员经济待遇，才能进一步提高他们参与村民自治积极性。

　　其次，大力发展农村文化教育，提高村民(包括村干部)的文化素质和政治参与意识，解决村民文化水平低、民主素养低的问题，为发展农村基层民主培养良好政治素质的主体，保证村民自治规范运作和健康发展。

　　(三)根据农村人口流动的特征，探索村民自治有效措施。面对城市化对村民及乡村的牵引影响，要根据农村人口流动的特征，探索村民自治有效措施。第一，加强村民委员会与农村流动人口的联系，建立沟通彼此之间关系的中介组织，发挥在家和在外务工村民的各自优势，运用多种工作方式和实现民主选举、决策、管理、监督的各种形式，推进村民自治。比如采用“函投”、“电话投票”、“网络视频投票”等。民政部门也可以与公路、铁道等部门联系协商，为回家参加选举的农民工提供免费车票，确保他们行使自己的民主权利。第二，针对农村流动人口难以集中的实际情况，可以采取选举代表制的办法，由农民工与外出务工人员联系，通报被选举人的情况，了解务工人员对选举人的意见，获得委托权，即在农民工代表大会上，每个农民工可代替几人投票，每一票视为委托人到场参加选举。第三，农村还应完善人才吸纳机制，创造良好的环境，吸引精英返乡为乡村自治注入了一股新鲜活力。

　　(四)政府加大财政支持力度，为村民自治提供物质保障。“政治、法律、哲学、宗教、文学、艺术等的发展是以经济发展为基础的。但是，它们又都互相影响并对经济基础发生影响。”村民自治是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的制度，在其实施与发展的过程中，受到方方面面的影响，其中经济因素十分重要。农村公共产品的有效供给，不仅促进农村经济的发展，提高农民生活质量，而且对村民自治健康发展也具有重要意义。因此，新农村建设中，我们必须加大农村公共产品的财政支持力度，为村民自治健康发展提供物质保障。尤其政府应在农村基础设施上加大财政支持力度，以国家财政支持作为后盾，为农村公共产品供给提供制度上的保障，切实提高农村公共产品的有效供给，为村民自治提供物质保障，进一步提高村民自治在村民心目中的地位与作用。

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