浅谈我国地方财政管理现状及解决措施

　　摘要：我国乡镇财政收入却没有相应增加。1994年，我国开始实行中央和地方的分税制改革， 将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税，这一改革在某种程度上减少了地方政府特别是市级政府的税收收入来源。然而，这一改革进行之后，地方上的事权与财权出现严重的不对称，导致地方政府债务的恶性膨胀，其中，我国乡镇财政危机受到众多国内学者的关注。据调查，目前在我国416万个乡镇中，约65%存在负债，总额在3 000亿元左右，乡镇平均负债规模已经达到650万元，中西部地区有的乡镇负债竟上千万元。

　　一、当前我国乡镇财政危机的成因

　　在我国现行财政体系中，乡镇财政是最基层的一级财政，是保持农村社会稳定乃至全国稳定的关键。但我国乡镇财政一直都难保收支平衡， 其收支缺口主要依赖制度外收入弥补。农村税费改革之后，乡镇财政制度外收入被切断、国家转移支付不足，乡镇财政变得越来越困难、财政危机越来越严重。笔者认为，当前我国乡镇财政危机的成因主要有：

　　(一)税费改革

　　“所谓公共财政收入，是指政府为满足财政支出的需要，自家庭、企业所取得的一切货币收入总和，包括税收收入、公债收入、收费收入、国有企业收入、捐赠收入和其他收入。” 税费改革的实行(主要是指取消农业税和对农民进行直补政策)进一步加重了乡镇财政危机。税费改革之前，乡镇财政收入的来源主要有乡镇财政的常规收入，一般是由3部分组成：“一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体;二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等;三是国税收入(增值税)留存部分，一般占国税收入的四分之一。”

　　税费改革之后，中央财政对各地因减免农业税而减少的财政收入给予补助，但这些安排的补助偏小，难以抵消因为税费改革引起的乡镇财政收入减少的部分。据有关学者统计，税费改革之前，乡镇政府每年实际上能够从农民那里获取1500亿元～1600亿元的财政收入，税费改革之后，中央财政2003年对乡镇的补助为305亿元，2004年为510亿元，可见，税费改革导致乡镇财政严重萎缩。中央虽然在对乡镇进行财政补助，但补助额度太小，难以解决因为税费改革加剧的乡镇财政危机。

　　取消农业税导致乡镇财政的主要来源被切断，但乡镇却未进行有效的职能转换合机构精简，乡镇政府依然是全能政府，加剧了乡镇政府财权与事权之间的矛盾，同时，乡镇财政与供养乡镇公务以及安置精简的乡镇公务员之间的矛盾更加凸显：支付乡镇公务员工资和安置精简的乡镇公务员会引起大量债务。

　　(二) 经济方面

　　当前，经济基础薄弱、经济结构单一是引起我国的乡镇财政危机的原因之一。我国大部分乡镇以农业经济为主， 改革开放之后，乡镇企业异军突起，但上世纪末以来，乡镇企业风光不再，乡镇开始逐渐失去一项稳定的税源。农业税费长期以来都是乡镇财政的主要收入来源，税费改革之后，农业税减免，但乡镇的其它税费没有马上增长起来，某些地方的其它税费甚至同时在减少， 在财政支出减少很小(甚至不减反增)的情况下， 乡镇财政危机必然进一步加剧。

　　(三)历史遗留债务

　　税费改革之前， 我国大部分乡镇已经存在严重的负债现象。据国家审计署对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支状况进行的调查发现，截至2004年底， 49个县(市)中有37个累计瞒报赤字共10.6亿元;49个县(市)累计债务达163亿元。2004年，据农业部统计，中国乡级债务已达1776亿元，平均每个乡镇负债约400万元。可见， 乡镇的历史遗留债务当前一些乡镇财政危机的原因之一。

　　有人认为，乡镇历史遗留债务形成的原因，主要有五个方面： 第一，国家政策形成的债务。第二，缺乏有效的管理监督机制和民主决策机制。第三，“政绩工程”、“形象工程”带来的债务。第四，税收制度。第五，现行的转移支付制度。

　　(四)公务员的举措

　　这主要是指乡镇公务员的用人不当、盲目决策和吃喝风等等。用人不当会导致一系列负面效应的出现，如：腐败的滋生和决策失误等等，而这些负面效应会导致乡镇债务增加以及乡镇税源受损，这些都会使乡镇财政危机加剧。一些乡镇官员为了增加税源或建立自己的政绩而进行盲目决策，如：不结合当地实际，盲目进行投资，投资失败会导致政府债务增加。近年中央严令制止吃喝风，但部分地方的官员依然通过变相手段进行吃喝，给本不宽裕的乡镇财政带来更大困难。

　　二、化解当前我国乡镇财政危机的措施

　　乡镇财政危机会危及农村社会的稳定乃至全国的稳定，因此，应该对其加以高度重视，采取多种措施，积极化解乡镇财政危机。

　　(一)简化行政体制

　　世界上绝大多数地域较大的国家都采用三级财政体制，我国目前复杂的五级财政体制十分罕见，这一体制在国家财政、管理效率、纵向和横向财政平衡的公平性等等方面带来很多负面效应。因此，精简行政机构、减少政府行政层次是我国建设社会主义市场经济的必然选择。

　　精简行政机构应该以“小政府、大服务”为基本理念，以精简效能为基本原则，大力精简财政供养人口。同时要转变政府职能，乡镇政府不应该是全能政府，要对政府面临的事项进行划分，做好政府应该做的事，把那些不应由政府管的、也管不好的事让给社会和其他经济组织去做，让政府从过去“无所不管、政企不分、政社不分、政资不分”的职能中转变出来。减少政府行政层次主要是指在税费改革之后撤消乡镇一级政府，设立乡公所、镇公所，成为县级政府的派出机构。

　　(二)加快财政体制改革

　　化解乡镇财政危机应该收缩原有财政支出覆盖的范围，使财政支出的安排以支农服务为重点，保证农业发展、扶贫计划等公共事业的需要。这样才能够为其后税源的增加奠定基础。上级财政在与乡镇财政分割财力时要给乡镇留有余地， 本着公平和财权与事权相对应的原则以事权划分财权，以财权决定事权， 增加乡镇政府的财权，按照财权、事权相统一的原则，合理界定乡镇收支范围，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展，同时要对现行的转移支付制度和分税制加以完善。在现行的分税制体制下，应该以保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层均等地享受基本公共服务作为财政转移支付的首要目的。基础教育、卫生防疫、区域水土治理和环境保护等等应该成为财政转移支付的主要对象。

　　(三)完善乡镇政府的民主决策机制和管理监督机制

　　要建立以公民民主权利为基础的财政体制，给予农民充分的政治民主权利，提高农民参政议政的热情以及他们的觉悟，使农民正成为市场经济主体，切实加强基层政权的民主化进程，以此来优化行政决策机制。“政策评估就是根据某些公认的标准去判断一项公共政策是否有价值或有什么价值。”任何未经政策评估的项目都是具有极高风险的，解决乡镇财政危机要建立科学的评估体系对乡镇资金的投资项目进行评估， 同时把投资项目的成败与直接管理者相联系，如果投资失败，对主要过失者不仅要实行行政处罚， 还要追究一定的经济责任;投资成功则对直接管理者进行嘉奖。完善乡镇政府的民主决策机制和管理监督机制还要求加强村民自治，建立代表不同阶层公民权益的非政府组织对政府工作进行评议监督。

　　(四)化解乡镇的历史遗留债务并增加税源

　　应该对乡镇的历史遗留债务进行全面核查清理，并建立完善高效的对财政风险进行确认、评估和量化制度。引入“地方财政破产”管理方法，加快乡镇企业的转制和破产清算工作：一方面严格防止新增债务，另一方面以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源;通过债权债务置换以及乡镇企业的改组转制、破产、资产重组等等方式来消化部分历史遗留债务。上级政府应该出台处理乡镇财政债务的相关政策并加以具体执行，在一些条件允许的乡镇可以建立乡镇偿债基金，适当给予各地债务化解的创新空间，提高乡镇化解债务的积极性，让各地乡镇结合当地实际情况寻求化解历史遗留债务的有效途径，需要注意的是：这一过程需要有效的监管，严防各地乡镇采取步伐措施化解历史遗留债务。

　　增加税源方面，国家的各项政策，应当更加考虑乡村经济发展的实际需要，积极推进农业产业化、农村工业化和城镇化。具体措施有：1.突出特色和优势。各地乡镇可以依据自身的条件，谋划财源建设的重点，把当地优势产品和优势区域做大做强，形成特色，充分利用本地特色招商引资;2.加快农业产业化步伐。这要求上级部门加大对农业生产的投入，并通过政策引导， 鼓励各地乡镇根据市场需要合理调整农业生产结构;各级部门应该更加重视科技在农业中的应用， 鼓励农民在农业生产中积极采用新技术，政府出力出资引进优质品种并加以推广，切实促进当地农业发展;政府要对农村经济合作组织的发展加以引导，改变单个农户在市场中的弱势地位;3.以二三产业带动乡镇经济发展。这一方面要求各地乡镇政府关注劳务输出，鼓励并协助当地富余劳动力外出打工经商，减少农村的剩余劳动力，提高劳动力的利用率;在已有乡镇企业的地方，政府应该组建能够推进农业产业化的龙头企业和服务组织，推进农业产业化经营;同时要加强对工商企业的监管，建立生产经营和纳税情况档案，防止税源流失。在增加税源方面需要注意的是：各地乡镇不能为了增加税源而盲目引进投资或批准企业在当地设厂。

　　我国乡镇财政危机的凸显不利于我国农村的稳定，甚至会危及整个社会的稳定，因此，对当前我国乡镇财政危机进行分析显得十分必要。笔者认为，这一危机的成因主要有：税费改革、经济方面、历史遗留债务和公务员的举措四个方面，化解这一危机的措施主要有：简化行政体制、加快财政体制改革、完善乡镇政府的民主决策机制和管理监督机制、化解乡镇的历史遗留债务并增加税源。在这些措施得以实施之后，当前我国乡镇财政危机会在一定程度上得到解决，从而实现加快农村经济发展、保持社会稳定的目的。

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