如何加强我国公务员职业道德建设管理制度

　　摘要：虽然，腐败是由贫而不是由贪引起的，但从我国的经济和社会现状来看，我们还不具备“高薪养廉”的条件，然而在市场经济条件下，给予公务员正当的物质利益补偿，将其工资收入提高到社会中等偏高的水平并与通货膨胀率挂钩还是应该的。

　　一、加强公务员职业道德建设的重要意义

　　(一)有利于推进小康社会的发展。“以德治国”重在治理“官德”，为“官”要有“德”，是“以德治国”方略的固有之义。对承担着治理国家任务的执政党各级公务员来说，只有达到了相当的思想境界，具备了相当的道德水准，才能胜任领导工作。“官”为民之表率，“官风”决定着民风。公务员特别是高层次公务员，是从群众中产生的，他们的道德行为应成为群众的楷模和标杆。公务员对自己所倡导的道德身体力行，就会以自己的榜样和模范行动，来影响广大群众，他就有人格魅力，就有威望;相反，如果公务员不能以身作则，以道德来规范自己的行为，言行不一，甚至贪污腐败却不以为耻，就不能做人民群众道德的表率，对人民群众的道德教育就成为空洞乏力的说教，以德治国就会遇到很大的阻力。公务员自身道德水平不高，还会使一些群众产生失望情绪，从而降低对自身的道德要求，导致“官德毁而民德降”的不良后果。公务员不同程度地掌握一定的权力，“官德”合格与否从根本上决定着权力的行使方向和效果，官德好的公务员会自觉为社会，为广大人民群众谋取福利，相反则必然会以权谋私，甚至祸国殃民，给国家、社会和人民带来灾难。从这个意义上说，“‘官德’实质上是一种政治文化，一种行政伦理。新时期加强‘官德’建设，就是落实我党代表先进文化的前进方向的要求，丰富了“三个代表”重要思想的内涵”。“以德治国”，迫切要求党和政府的全体公务员身体力行社会主义和共产主义道德，加强道德修养，提高道德素质，模范地遵守道德规范，以高尚的道德品质、良好的道德形象和强大的道德魅力吸引人民，团结人民，凝聚人心，带领人民群众把建设有中国特色社会主义的伟大事业不断推向前进。

　　(二)有利于提高行政机关工作效率和工作质量。根据机关的职能和对不通层次公务人员的要求制定出的有针对性的行为规范和职业道德规范，可以确立公务员的行为标准和道德标准，约束公务员在履行职责、执行公务时的主观随意性，以形成和维持良好的秩序，保障公务员履行公务的规范性和合法性。同时，在行为规范和职业道德的引导、约束下，公务员在履行职责，执行公务时就能知道自己该做什么，不该做什么，以及如何做，这有助于提高工作效率和质量。

　　(三)有助于促进行政机关的制度化、规范化和科学化建设。公务员的行政行为与行政机关的组织行为、管理制度、运作机制、领导行为等等因素是互相影响，互相作用，双向互动的。公务员行为的规范程度更多地取决于行政机关内部的管理体制、运行机制、管理制度和领导方式及其行为的规范化程度，这种程度越高，对公务员个体行为的规范作用越大。如果这些因素不稳定和不规范，其直接后果会造成公务员情绪上的不稳，心理上的不安，行为上的失范，管理上的混乱，就很难保证公务员行为的规范。所以，加强公务员职业道德建设对行政机关正常有序地运行与发展具有保障作用，还可以促进行政机关的制度化、规范化和科学化建设。

　　二、当前我国公务员道德建设存在的问题及其危害

　　(一)腐败现象丛生。在改革开放的历史时期，公务员经济犯罪的腐败现象呈现日益严重趋势:(1)贪污、受贿索贿现象逐渐增多。这几乎不同程度地遍及各个地区和部门。索拿卡要，收受贿赂。利之所趋，便忘了职责之所在。(2)个案数额越来越大。由改革开放之初的几千元、几万元上升到近几年来几百万元、几千万元甚至更多。当今世界最大的走私案远华集团走私案涉及案值530亿元，偷逃关税300亿元，相当于1999年海关关税收入比重的53%，相当于1999年GDP比重的0.34。(3)贪污受贿公务员级别越来越高。2002年检察机关查办的县处级以上人员数目3269人，创出历史最高;法院判刑的县处级以上人员数目2002年亦出现历史最高点为819人。(4)法人犯罪、团体犯罪越来越突出，涉案人员较多。这些腐败现象的发生给国家造成了重大的经济损失，据有关资料显示，从1983年至2002年，最高人民检察院查办腐败案件所挽回的直接经济损失累计金额达491.3亿元，平均每年25亿元左右。1999-2001年这一损失平均每年高达占GDP比重的14.5-14.9%。据报道，目前逃往国外或失踪的官员人数己达数千人，卷走贪污的公款高达130多亿人民币。①

　　(二)浮夸和弄虚作假之风蔓延成灾。当前公务员的浮夸和弄虚作假之风有愈演愈烈之势，主要表现有:第一是玩数字游戏，虚报产值与速度;第二是欺上瞒下，搞形式主义。为求升迁，不讲良心道德，置党性原则不顾，好大喜功，急功近利，搞短期行为和贴金工程;第三是对成绩无限夸大，甚至无中生有，对失误则尽力隐瞒，大化小，小化了;第四是好说空话、假话、大话，哗众取宠，沽名钓誉，捞取政治资本。由于急功近利之心，上级领导提出不切实际的高指标和空口号，而下级则疲于应付，在不能完成的压力下只好作假;而某些高高在上的官僚主义者又不察实际，满足于听汇报和看报表。结果是，敢于弄虚作假的得到

　　肯定、褒奖甚至提拔，而说实话者则受到批评甚至处分。再加上有的上级领导有意无意地纵容下级弄虚作假—搞贴金工程，提高自己的政绩，而一旦出了问题责任是下级的，自己最多是检查不严，甚至可以推做不知，给了弄虚作假者可乘之机。这些问题严重影响了上级乃至中央决策的准确性，甚至导致决策失误，危及国计民生，阻碍现代化建设进程。

　　(三)享乐主义成为时尚。经过多年的改革开放，由于资产阶级生活方式的影响，加上公务员地位的特殊性，“及时行乐”成为一些公务员的生活哲学，享乐主义蔓延开来。这些人玩世不恭，超前消费甚至奢侈浪费。他们追求感官的刺激，忽视道德情操的陶冶。尤为严重的是，一些公务员在当地群众温饱问题尚未解决、下岗职工愈益增多、不少学龄儿童无钱上学的情况下，仍挥金如土，暴珍天物。长此以往，日积月累，将泯灭公务员的理想与斗志，消弥公务员的创业精神，毒化社会风气，引发民心混乱，最终导致社会动乱，党变质，国家变色。可以说，享乐主义特别是公务员的享乐主义成风之时，就是国家、民族衰落之日。

　　(四)官僚主义有所发展。官僚主义是公务员道德建设问题上的瘤疾，也是邓小平同志一贯深恶痛绝的、群众异常反感的问题。早在改革开放之初，邓小平同志就指出，“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中存在的一个大问题”，并

　　分析了官僚主义的种种表现及严重危害。在新的形势下，公务员中的官僚主义又衍生了一些新的形式，表现最突出的是一些公务员高高在上，脱离群众，不深入实际，不调查研究，想问题做决策凭主观意愿，拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股溜人，逃避政治责任;还有就是一些公务员变人民的公仆为人民的主人，搞特权，特殊化，正如邓小平同志所说的:“现在有少数人就是当官做老爷……脱离群众，脱离干部，上行下效，把社会风气也带坏了”。再就是还有少数公务员职业道德感严重退化，办事拖沓，效率低下，敷衍塞责。这样的干部为数虽少，但是危害却不小。官僚主义是对党的事业和人民严重的道德不忠诚和背叛，是对公务员从政道德的裹读和践踏，其危害不可小看，不但给国家政治经济及各方面造成巨大损失，而且还引起群众强烈不满，严重动摇人民群众对党和政府的信心。通过以上分析，我们可以看出，由于我国处在社会转型的特殊时期公务员的道德失范问题比较突出，以权谋私、权钱交易、

　　①胡鞍钢，“巨大的腐败黑洞：10类系统性腐败的经济损失”，《纪检与监察》，2003年第7期。

　　官僚主义、享乐主义、腐败问题严重，如果任其发展，后果将不堪设想。那么导致公务员道德失范的原因是什么呢?

　　三、公务员职业道德失范的原因

　　(一)封建残余思想文化的影响

　　新中国成立后特别是改革开放以来，我国的经济有了很大的发展，但是从根本上说生产力还比较落后，商品经济还不够发达。自然和半自然经济还占有相当大的比重，小生产的习惯势力也大量地存在，就成为封建残余思想寄生和繁衍的温床。列宁在论述苏维埃政权中的官僚主义的原因时指出:它是“小生产者散漫性和萎靡状态的上层建筑”。邓小平也说过:官僚主义是小生产的产物，同社会化大生产是根本不相容的。为了彻底肃清封建残余思想，我们要进一步深化改改，迅速发展生产力，创造其不能存在的物质基础。

　　(二)资产阶级腐朽思想文化和生活方式的影响

　　对外开放是我们党新时期基本路线的重要内容，是在世界各国经济紧密联系的今天，学习外国先进科学技术和管理经验，利用国外广大资源及市场更快地发展我国经济的重要手段，我们必须坚持。但它也有不利的一面。我国的社会主义制度，处在资本主义包围的十分复杂的国际环境之中。同西方国家的经济、政治、文化交往，使资产阶级腐朽思想和生活方式有了渗透进来的可乘之机。西方敌对势力通过各种方式，或用腐朽的世界观侵蚀，或用金钱行贿收买，或用美色和腐败的生活引诱，使党内和公务员队伍中的不坚定分子蜕化变质，达到其“西化”、“分化”我国的图谋。

　　(三)社会转型期政治、经济、法律等改革不配套

　　1.政治体制改革滞后。以往我国的政治体制一直实行的是金字塔型的权力控制，它以政治权力作为社会控制的主要方式，把整个社会都纳入政治权力的掌握之中，以政治权力为中心调节包括经济关系、法律关系、道德关系等在内的一切社会关系。由于我国产权关系长期得不到界定，再加上政治权力在计划经济时期调节和控制经济活动的历史惯性，我国的资源配置权力绝大部分仍然由政治权力掌握，而不是由市场调节。在市场经济比较成熟的社会，社会资源的配置和再配置由市场来调节。在我国当前的“准市场经济体制中”，由于国家和政府的控制能力减弱，控制手段滞后，国家对市场的宏观调控机制没有完全形成，导致

　　政企不分，权责不明，权力过分集中。因此，社会转型时期的政治体制改革滞后及经济体制改革不配套等因素为权力腐败产生了滋生的土壤。

　　2.法律体系不建全、不完善。一是立法质量不高，缺乏权威性，整体性和可操作性。现有的法律法规中，除一部分制定于计划经济这个大背景下，其基本内容己不适用于当前的情况外，还存在着诸如针对某一特定问题治标的多，从总体出发治本的少;政策性规定多，法律规定少;原则性规定多，预防性和操作性规定少;要求遵守的内容规定多，而违反规定内容，如何进行处理的规定少;有关个人违法违纪的规定多，有关法人犯罪、集体违法违纪的规定少的问题。二是立法相对滞后，缺乏超前性、预防性和实效性，没有形成一套系统的、有效的法律规范对腐败现象进行预防、抑制和惩治。由于与市场经济相配套的立法体系不建全，一些权力主体钻法律的空子，利用手中掌握的权力，贪污、受贿、买官卖官、私分国有资产。再加上惩治腐败的法律规定比较原则，缺乏可操作性，已有的解释多是个人的学理解释，需要作出具有法律效力的立法解释或“两高”进行司法解释。因此，司法实践中针对一些腐败犯罪具体适用法律难度比较大。由于反腐败斗争缺乏必要的法律依据和手段，民众对一些腐败现象失去了辨别是与非、罪与非罪、违法与合法的能力。这种现状，远远不能适应今天公务员道德建设的需要。

　　(四)对公务员当前的物质利益补偿不足

　　改革开放以来，我国的经济取得了长足的发展，人民的生活水平大大提高。而我国公务员和国有企事业单位公务员的工资收入却还维持在比较低的水平，不仅不能与发达国家和地区的政府官员相比，而且就以我国目前的物价水平来说，也仅处于稍高于温饱状态的水平。而在高通货膨胀的年份，其实际收入还要下降。虽说是:“革命党嘛，只要有饭吃就行，以不饿死人为原则。”①但追求比吃饱和穿暖更高的物质生活水平，毕竟是和平时期每个人的客观需要，正如马克思所说:“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”②所以，随着整个社会物质生活水平的提高，仍把公务员的工资维持在较低的水平，就很容易使其中的一部分人失去心理平衡，铤而走险，走上以权力为手段和换取工资以外收益的道路，导致公务员道德的失范。

　　四、加强我国公务员职业道德建设对策

　　公务员的腐败和道德失范，是人类社会管理思想发展过程中的一个恒久的话题，也是当今国际社会共同关注的问题。对此，我们一方面要充分认识到问题的严重性，另一方面还要对之采取切实的措施加以治理。那么，在市场经济条件下，加强公务员道德建设，治理公务员道德失范应从哪些方面入手呢?

　　(一)加强对公务员的廉政教育

　　加强公务员的思想道德建设重要的是要抓好廉政教育。公务员的失德行为根源于思想道德的堕落。要解决这个问题，就要从源头抓起，祛除公务员思想上的病毒，治疗其道德上的缺失，发挥教育的基础作用。

　　1.要把坚持思想政治教育放在廉政建设的首要位置，并在实践中不断加以改革和创新。毛泽东等老一辈革命家历来十分重视对党员干部特别使公务员进行全心全意为人民服务的宗旨教育、共产主义理想的信念教育、世界观、价值观教育。改革开放以来，邓小平一直强调思想教育在反腐倡廉中的重要作用，反复强调对广大干部要经常进行理想教育、法制教育和艰苦奋斗教育。江泽民明确提出反腐败斗争要以教育为基础，牢固筑起思想道德的防线。同时在依法治国方略的基础上，及时提出以德治国的思想。

　　2.在廉政教育的内容上，要弘扬优良的德政传统，加强公务员的自律意识，培育廉洁自律的政治氛围。发扬我们党的公正、廉洁、自律的传统，以及谦虚谨慎、戒骄戒躁、艰苦朴素的作风，树立全心全意为人民服务的“公仆”意识，淡化权欲，诚心为民，廉洁公正，克己奉公，举贤任能，开拓创新，善于进取;

　　3.在廉政教育的方式上，要靠舆论监督和民主监督，监督措施要到位。事实反复证明:不受监督的权力倾向于腐败。因此，廉政建设中，监督是关键。人类有史以来，就有权力和道德的监督。其中最主要的、最本质的是人民群众的监督，中华人民共和国宪法和法律赋予人民群众广泛的民主监督权利。

　　(二)以法治德，推进现代化建设的健康发展

　　1.要尽快制定《公务员法》，确立公务员制度和公务员道德行为规范。严禁公务员以其权力、地位和影响力直接或间接地牟取任何私利。如禁止在职公务员经商，不得在各类经济实体中兼职;严格规范公务员特别是高级公务员辞职从事经营活动，辞职必须履行规定辞职程序并且对公务员辞职后的从业应有必要限制;建立公务员离职经济责任审计制度;限制公务员的配偶或子女从事赢利性活动。

　　2.尽快制定公务员《财产申报法》。各级公务员必须按时申报其财产收入，包括配偶和子女及其与其相关的财产收入;对于省部级以上的高级公务员要公开申报其财产;推行任职财产申报、在职财产申报和离职财产申报制度;在应酬活动中可以接受与本部门有日常联系的团体和人员的礼品、宴请，也可以接受重大节日期间的赠礼、宴请，但事后必须向主管机构汇报和登记。

　　3.要制定《公务员道德法》，使公务员的道德行为有了统一标准，并建立相应的执行机构，

　　①《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年版，第420页。

　　②《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972年版，第82页。

　　如道德规范局，负责对道德法规、政策做出解释，并提供道德咨询等。

　　4.制定《反贪污法》。如新加坡的法律明确规定贪污受贿罪的主体应是全体公务员;明确贪污的概念，即一切利用权力或职务之便接受报酬的行为都属于贪污受贿，并要明确贪污的标的“报酬”的范围，包含现金、礼品、贷款、佣金、免除债务或义务、免受罚款或起诉等。

　　5.要实行政务公开立法。将国家的行政法规、决定、文件等以一定的方式公开，如可以在政府的网站上，也可以通过报纸等媒体。使得公民可以及时了解国家的法律和政策，同时也便于公民监督公务员的道德行为。

　　(三)对公务员进行正当的物质利益补偿

　　我们要想遏制公务员腐败和道德失范现象，使其不以权谋私，就要求公务员除工资收入和法定奖金外，不能再有其他的收入，而这种要求在社会整体经济发展水平和生活水平迅速提高、高收入队伍不断扩大的情况下，实际上很难做到。即使我们依靠其他手段能维持公务员的廉洁，但低收入也难以把社会上最优秀的人才吸引到行政部门来。而那些虽然廉洁但低素质的公务员同样不是我们所希望的，也是不受人民的欢迎。所以，加强对公务员正当的物质利益补偿，也是解决腐败和失德的有效途径之一。就目前中国国情而言，对于公务员尚无法做到高薪养廉。虽然近一年来，我国多次提高国家公务员的收入，但其合法收入与其相对应的消费处于不平衡状态。所以在我国财力允许的情况下，可适当提高公务员的收入，使其能以合法收入满足其正常消费。另外，对于国家公务员，应大力增强其收入的透明度，将他们收入水平公之于众，使其隐性收入明朗化，以更好的接受人民群众的监督。例如，新加坡政府利用中央公积金制度，对减少甚至杜绝公务员的“59岁现象”起到了很好的制度保障作用。新加坡政府把公务员每月工资的40%作为公积金，存放在银行里等公务员退休后才能支取。这40%的公积金，只在公务员的工资中扣除22%，还有18%由国家补贴。也就是说，国家除了每月发放公务员工资，还要在其公积金中补贴工资总额的18%，一个公务员如果从20岁多参加工作，到退休时将会有一笔数目巨大的公积金可以支取，多则几十万，少则十多万，足够保证过一种优哉游哉的高素质生活，吃穿不愁，颐养天年。中央公积金是实在而可靠的保障，是向公务员提供的良好福利待遇。有鉴于此，在市场经济的条件下，我们不再可能以少数风高亮节的人民公仆“穷而愈坚，不堕青云之志”的标准，要求大部分的公务员在清贫的生活环境下保持良好的行政伦理水平，我们更应该在“重典治乱”的原则下，根据国家财政的承受能力，逐步建立“以薪养廉”的伦理化的公务员工资福利制度。总之，公务员的职业道德建设是一项系统工程，涉及方方面面，但其主题是永恒不变的，即公务员始终代表人民利益的代表，要全心全意为人民服务，做人民的公仆。

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