失业保险基金运行中存在的问题与对策

　　随着市场经济的不断发展，国家对社会保障工作日益重视和加强，失业保障在维持下岗失业人员的基本生活、促进就业和维护社会稳定等方面作用越来越大。当前，各地社会保障体系建设取得了可喜的成绩，在经济体制改革中也发挥了积极作用，但是按照发展社会主义市场经济，建立现代企业制度和保障广大职工基本生活的要求，目前的失业保障体系还存在着覆盖范围小，单位参保意识不强，征收手段缺乏刚性，基金收支矛盾大、监督机制不健全等问题，这些问题的存在削弱了失业保障的功能，亟需政府采取有效措施加以解决。

　　一、失业保障体系存在的主要问题及成因

　　(一)、失业保障覆盖面小，参保单位缴费不足，保障功能较差

　　1、失业保险覆盖范围小。一是法规、文件规定的范围小，忽视了失业保险普遍性这一本职特征。从目前的国务院《失业保险条例》、《安徽省失业保险规定》来看，保险的范围主要是国有企业、城镇集体企业、国有事业单位等，而将许多私营、民营企业职工，城镇个体工商户，三资企业的中方职工等排除在外。二是实际参保的范围小，尚不能做到应保尽保。不同地区、不同性质的单位参保情况差别较大，总的来说，国有企业 参保率较高，私营企业较低，而机关、团体、个体工商户基本没有参保。2、参保单位缴费不足。现实中，参保单位隐瞒参保人数、降低缴费基数，缴费基数和人数不足成了缴费单位普遍存在的问题。3、保障功能较差，缴费率较低和覆盖范围狭窄使得筹集的资金难以应付失业的现实需要，也导致部分人员难以享受失业保险待遇，使得失业保障功能难以充分发挥。

　　(二)、失业保险金收支矛盾加剧，基金支撑能力不足

　　近年来，随着市场经济的进一步发展和企业改革的进一步深化，下岗和失业人员呈上升趋势，失业保险金支出也更快增长。按照《失业保险条例》规定，单位和职工缴纳的失业保险费分别为工资总额的2%和1%，而安徽省目前城镇实际失业率达7%，因此筹集的失业保险费已难以维持实际要支付的失业金，失业保险金存在较大的支付风险。如天长市2002年度失业金支大于收达82万元。同时对县(市)一级来说，通常，多年前国有企业办得越多，随着近年企业改制的深化，失业下岗的人也越多，就越容易遇到基金缺口的尴尬局面。基金收支矛盾的加剧，使得基金的支撑能力承受着巨大压力，潜伏着支付危机。

　　(三)、失业保险费征收缺乏刚性，欠缴、漏缴现象十分严重

　　目前，各地失业保险经办机构根据当地参保单位工资基数和缴费率确定当年征收计划，由地税部门代征，但实际征收入库数往往远小于计划数，参保单位漏缴、欠缴、不缴现象十分严重。如天长市2002年度征收计划为438.98万元，地税部门当年仅征收240.97万元，而在这240.97万元中还含有清缴往年欠费124万元，当年征收数为116.97万元，仅占计划的26.42%。另外，税务部门在征收过程中也存在随意性现象，不能象征收养老保险金一样征收失业保险费。失业保险费征收不到位的原因主要是:1、单位经济状况的差异及部分单位缴费意识淡泊，本位思想严重。如效益差的 单位想缴没有钱，效益好的单位有钱不想缴，事业单位相对稳定，职工失业风险意识差，也不愿意缴。2、失业保险费征收没有法律做后盾，征收缺乏刚性的手段。3、失业保险金领取与个人缴费多少缺少关联性，缴多缴少一个样。这也导致许多单位千方百计降低缴费基数，隐瞒参保人数，出现单位缴的三金基数不尽一致，相差悬殊的现象。4、征收工作中，地税部门与失业保险经办机构都管却都管不到位，主体责任不清。

　　(四)、失业保险监督机制不够完善，发放管理存在薄弱环节

　　现行法规、文件对失业人员认定仅指曾经就过业而后非因本人意愿中断就业的，才属失业人员，将部分从未就业过的人员(包括已毕业的未找到工作的大学生)排除在外，使得这部分人的合法权益没有得到保护。同时在失业金发放中，部分以前失业但实际已就业的人员仍在不断地领取失业金，这也增加了失业金不必要的支出，导致了失业金的流失。上述问题存在的原因是:1、失业保险金管理缺乏广泛的社会参与机制，对失业金发放没有跟踪监督，控制制度和监督体系不健全，发放管理存在薄弱环节。2、现行失业保险政策、法规不够完善，相对滞后。一方面对享受失业保险待遇的人员规定不全面。另一方面是对失业人员的认定不明晰。3、失业人员自身素质不高，法制观点淡泊，重新就业后没有主动申报意识。4、部分企业招聘用工未通过劳动部门，使得劳动部门对失业人员在领取失业金期间是否重新就业难以知晓。

　　(五)、失业保险金来源渠道狭窄，失业保险统筹层次不高

　　失业保险金主要来源于征收的失业保险费，而各地的失业保险金以县(市)统筹，在当地使用。可见，失业保险金来源渠道单一，统筹层次低，防范和分散失业风险的能力不高、调剂能力差。尽管《安徽省失业保险规定》第九条规定:失业保险调剂由统筹地区失业经办机构按照当月实际征收的失业保险费总额的5%提取，于次月前期10日内上解省失业保险经办机构。但从实际情况看，我省多数县(市)并没有按照规定上缴省级调剂金。主要是本位思想作祟，法制观点淡化;而资金收少支多的矛盾，也导致缺少上缴的资金。

　　另外，各地不同程度地存在重救济轻培训的现象，对帮助企业下岗，失业人员重新就业这一关键问题没有引起足够重视，许多地方提供就业培训和就业服务的工作极其有限，有的地方甚至仅从形式上花点钱搞一下，并不注意实际效果。同时大多数地方虽建立了失业保险专门机构，配备了专门人员，但经办机构经费人员编制、办公设施等问题还没有根本解决。

　　二、解决失业保险保障体系存在问题的思考与对策

　　(一)、进一步扩大失业保险覆盖面，拓宽失业保险基金的来源渠道

　　由于失业本身是一种广泛的社会现象，因此要进一步扩大失业保险的覆盖面，让所有非自愿而处于失业状态的人都能够享受一定的失业保障并获得就业的机会，使失业保障进一步社会化，做到应保尽保。当前，要尽快将刚毕业暂未找到工作的学生，政府机构和事业单位改革被精减下来尚未找到工作的人，农民合同工，农村潜在的失业者等纳入失业保险的范围。同时，要拓宽失业保险基金的来源渠道，建立基金来源多元化的失业保障体系，以满足基金不断增长的要求;县(市)财政要安排一定比例资金专门用于失业保险并将安排的资金作为预算的硬指标;另外，在政府的主渠道之外建立、健全社会捐助资金的筹措体系，鼓励机关、企事业单位、社会团体和个人捐资，以缓解基金收支的矛盾。

　　(二)、加大失业保险费的征收力度，强化征收环节的管理工作

　　建立失业保险制度的根本目的是保障广大失业、未就业人员的基本生活需求，而让每一位失业人员都享受到失业保障的前提是基金的征收。目前，失业保险费的征收手段缺乏刚性，征收环节的管理还不到位，因此，继续做好征收失业保险的扩面工作，加大征收力度，准确核实缴费基数，提高基金征缴率，是保证失业基金能够正常运转的基础。这里着重要做好以下的工作:1、加强税务部门征收工作的管理，杜绝税务部门征收工作中的随意性现象;地税部门要严格按照失业保险经办机构编制的、切实可行的计划组织征收工作，并坚持做到征收三金的基数一致，避免人情收费情况的发生;同时，税务部门还应加强内部征收工作的管理和监督，建立目标责任制，违规责任追究制及适当的激励制度，尽可能做到应收尽收。2、失业保险经办机构对参保部位申报的缴费基数实行多方位、全面严格的审核，掌握参保单位的工资发放情况，在参保单位申报缴费时要求其申报材料中附有工资发放明细表等相关资料，在必要时可请求税务部门协助，获取养老保险工资基数及个人所得税缴纳基数等作为参照，并有针对性地对明显隐瞒缴费基数的单位进行稽查。3、对失业保险费征收适时改费为税，增加征收工作的刚性，并对故意少缴、漏缴、不缴的单位给予相应处罚。

　　(三)、加强失业保险的宣传、立法工作，提高单位参保缴费的积极性

　　失业保障工作是一项系统复杂的社会工程，要做好这项工作，一要加强宣传。在当前经济转轨，改革深化时期，任何单位的职工都有下岗、失业并重新就业的可能，因此只有宣传工作到位，做到多与参保单位沟通，交流思想，消除参保单位和个人认识上误区，让其更全面地了解失业保障体系，了解缴纳失业保障费是单位、个人应尽的责任和义务，了解参加失业保险的重要意义和作用，使这一政策深入人心、家喻户晓，才能提高他们的缴费意识。二要加强失业保险的立法工作。当前失业中存在的许多问题都因为失业保险没有进行立法，因此要尽快解决现行政策、文件规定的不足之处，在条文中增加建立失业保险金个人账户，增强缴纳失业保险费的关联性，体现公平与效率、权利与义务对等的原则，让缴纳的失业保险费与个人利益直接挂构等内容，才能化解失业保险工作中的重重困难，才能提高参保单位缴费的积极性。

　　(四)、提高失业保险的统筹层次，增强失业保险基金的调剂能力

　　失业保险是国家制定的防范失业风险的一项政策，要发挥它的作用关健是提高基金的支付能力，而要提高基金的支付能力必须提高失业保险的统筹层次。当前，要尽快补提补缴省级调剂金，逐步实现省级统筹，而后再由省级统筹上升到全国性的统筹。这样才能增强抵御风险的能力，才能增强失业保险基金的调剂能力，才能充分发挥基金的社会保障功能。

　　(五)、健全失业保险监督机制，规范失业保险发放、管理工作

　　首先，建立保险基金的预算制度，通过预算的编制、审批、执行、监督等工作，增强基金收支的计划性，增加基金管理的约束力，这利于对基金进行全过程的管理和监督，利于基金的保值增值，也利于划清征收部门、管理部门的责任。其次，建立失业保险基金预警制度，对其收、支、余额进行动态管理，适时监控，建立失业保险基金的警戒线和应急机制，当基金余额达到警戒线时，及时补充，使之恢复正常的保障能力。三要规范失业保险金的发放、管理工作。对每一位领取失业金的人员建立档案，进行跟踪监督，当发现失业者在领取失业金期间重新就业时，立即停止发放，以尽量减少失业金的流失。四是加强企事业单位招工、用工工作的管理，确保招聘工作按程序、合法进行。最后是加强对失业基金运行的审计监督。

　　(六)将失业保险与促进再就业工作联系起来，营造失业人员再就业的宽松环境

　　推动失业人员重新就业本身就是失业保险工作的一个有机部分，失业保险除了对失业人员进行救济外，另一项重要工作就是促进失业人员的再就业。提高失业人员的再就业能力是解决失业问题的根本。因此，要将失业保险与促进再就业工作密切联系起来，加强对失业人员的职业培训，做到失业培训工作经常化、有针对性，着力于全面提高失业人员的素质。另外，要营造失业人员再就业的宽松环境，做到一要适当降低创业的门槛，减少失业人员创办企业的资金限额和各种限制条件;二要为创业者提供适当的资金支持，包括实施放宽贷款条件、降低贷款利息等举措;三要对失业人员创办企业提供一定的税费减免，降低创业的负担;四要鼓励创办一些劳动密集型企业，以缓解就业的压力。

　　(七)、加强失业保险经办机构建设，切实解决经办机构经费问题

　　目前各地虽然建立了失业保险专门机构，但有些地方人员编制、办公设施等经费问题尚没有彻底解决，经办机构的信息化工程也相当薄弱，因此，要加强失业保险经办机构的建设，切实解决经办机构经费短少、人员不足的矛盾，提高和改善经办机构的办公条件，推进经办机构的信息化建设，使其成为一个高效、有序的办事机构，这也是完善失业保障体系所需解决的一个刻不容缓的问题。

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