积极的失业保险政策研究

　　摘 要：发挥失业保险制度“保生活、防失业、促就业”三位一体功能, 是积极的失业保险政策所秉承的基本理念。这一理念植根于失业保险制度本身特有的二重性, 逐渐形成于我国失业保险制度不断发展和演变中的积极探索。本文以失业保险的二重性为切入点, 结合我国失业保险制度功能的演化路径和积极探索, 论述三位一体功能的主要内容和内在关系, 为完善积极的失业保险政策提出建议。

　　关键词：积极的失业保险政策; 制度功能; 政策理念

　　积极的失业保险政策必须以发挥失业保险三位一体功能为根本遵循, 在保障理念上, 主张从失业保险向就业保障转变, 变事后的以失业保险金为主的物质补偿, 为事前的以能力提升为主的就业岗位保障。这一制度理念与失业保险既属于社会保险又是就业政策重要内容的“二重性”相关, 也是在失业保险制度的发展演变中不断探索的经验总结。

　　一、失业保险的二重性决定了三位一体制度功能

　　失业保险属于社会保险, 是社会保障体系的组成部分;同时, 失业保险是关于“失业”的社会保险险种, 与就业政策密切相关, 因此, 失业保险横跨社会保障和就业两大领域。

　　1. 社会保险属性决定了失业保险必须具备“保生活”功能

　　社会保险是社会保障制度的核心内容, 是国家通过法律强制实施, 为劳动者在年老、疾病、生育、失业以及遭受职业伤害的情况下, 提供必要的物质帮助的制度。失业保险作为社会保险的一个险种, 所保障的是“失业风险”, 它不同于老龄化、疾病等自然力引发的发生概率在总体上较为确定并可以估计的风险, 而是一种系统性社会风险。风险的发生原因归结为劳动者自身无法控制的社会经济因素, 如经济周期、产业结构调整、重大技术进步、国际贸易变化等, 虽然特定时期的社会平均失业率可以获知, 但由于某些外生不确定因素对宏观经济的冲击, 失业风险发生的概率不可估计。失业保险制度的建立就是运用保险机制的大数法则抵御个人面临的失业风险, 尤其是劳动者失业后的生活陷入困顿状态, 更需要基本的物质保障。

　　我国《社会保险法》第2条规定, 国家建立失业保险制度, 保障公民在失业情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利, 并对失业保险的制度运行做出了原则性规定, 重点对失业保险参保缴费和待遇享受等做了重点说明, 包括失业保险金的领取条件、领取标准、重视领取条件、领取期间的医疗保险费等。从中可以看出, 社会保险法所规范的失业保险制度, 更多的是从制度运行机制和失业人员享受的基本生活保障, 即对“物质帮助权”的保障机制做了规定, 而不具体涉及制度的防失业功能和促就业功能。

　　2. 就业政策属性决定了失业保险要发挥“防失业, 促就业”功能

　　失业保险也是就业政策的重要内容。国际社会治理失业的政策经历了从被动治理向主动治理的演变。20世纪30年代前, 失业被普遍认为是市场经济的必然产物, 可以通过市场机制进行自发调节, 不需要政府做任何干预;20世纪30年代后, 面对世界经济大萧条和全球经济危机造成的严重失业, 凯恩斯的有效需求理论成为政府运用宏观经济政策刺激经济扩大就业的决策依据;直到20世纪70年代, 失业治理的政策主流从关注总需求的经济政策, 发展到同时关注总供给的教育培训政策及就业服务、就业补贴等综合政策;新世纪以来, 国际社会逐渐将促进就业放到作为政府施政纲领的战略优先位置, 正如2001年国际劳工组织在《全球就业议程》中提出, 各国要制定综合性的社会经济政策, 使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标, 并将其放在经济和社会政策的核心位置。

　　与此同时, 失业保险政策的重心也随之变化, 所保障的“失业风险”的重点从“失业后的生活困顿的风险”转向“从就业状态转向失业状态的风险”;政策的着力点从失业后的基本生活保障向失业前的就业能力保障, 政策效力从消极救助逐步向积极预防转变, 失业保险政策也逐渐成为就业政策的重要组成部分。我国从2002年开始实施积极就业政策, 主张将失业治理和促进就业相结合, 建立既能有效保障下岗失业人员基本生活, 又能积极促进再就业为取向的社会保障政策。同时, 建立失业监测和预警机制, 对失业进行预防、疏导和调控。失业保险政策已经成为积极就业政策的重要组成部分。

　　3. 失业保险的“二重性”决定了“三位一体”功能

　　失业保险的社会保险属性, 要求失业保险政策要保证失业人员的基本生活, 在失业时给予他们基本的物质帮助;失业保险的积极就业政策属性, 要求失业保险政策和其他就业政策联动机制, 要能够促进失业人员的再就业, 要有助于预防失业。正是因为失业保险的二重性, 一方面需要失业保险制度发挥保生活的功能, 另一方面要能够发挥防失业、促就业功能。这就决定了失业保险的基金支出不能仅限于失业保险金, 还要有促进就业、预防失业的项目;失业保险基金的支付对象不能仅限于失业人员, 还应将参保职工和用人单位纳入覆盖范围, 从减少失业和预防失业的角度发挥“反失业”的作用。因此, 失业保险必须同时具备保生活、防失业和促就业的功能作用。

　　二、失业保险三位一体制度功能的主要内容

　　2. 防失业是重点

　　防失业, 就是“预防失业”, 即利用失业保险政策维持企业的用人意愿, 增强劳动者抵御失业的能力, 维持就业规模稳定。把防失业作为失业保险工作的重点, 主要基于三方面考虑:第一, 从解决我国就业问题的根本策略考虑, 预防失业是我国积极就业政策的一部分, 在加大促进就业帮扶力度促进失业人员再就业的同时, 要对失业的源头进行必要调控, 减少失业人员总量。第二, 从世界其他国家失业保险改革的方向和实际经验看, 变消极的失业保险为积极的就业保障, 效果显著。日本于1975年改《失业保险法》为《雇佣保险法》, 强化失业预防机制建设, 以资助企业做好失业预防工作为重点, 推出了雇用安定事业、能力开发事业, 对开展职工带薪教育培训、休假以及开展内外部培训的企业给予资助, 并资助企业用于因产业结构调整而不得不压缩生产的富余职工进行培训。加拿大于1996年改《失业保险法》为《就业保险法》, 实施“工作共享”计划, 规定当企业遇到经营困难时, 可以与员工、就业保险委员会签订“工作共享”协议, 通过缩短工时、降低工资的方式保留员工而不裁员, 由就业保险基金给符合就业保险金领取条件又愿意继续在缩短工时的工作岗位上工作的员工发放工作补贴 (最长可达38周) 。韩国在1995年建立就业保险制度, 规定当企业经营困难而不解雇工人时, 就业保险基金可提供部分工资补贴。

　　3. 促就业是目标

　　将促就业作为失业保险政策的目标, 是我国经济社会发展赋予失业保险制度的重要使命, 也是党和国家对失业保险事业发展的基本要求。党的十八大提出要增强失业保险制度促进就业的作用;十八届三中全会提出要增强失业保险制度预防失业、促进就业功能;2015年政府工作报告提出要落实和完善失业保险支持企业稳定就业岗位政策;2016年政府工作报告提出要用好失业保险基金结余, 增加稳定就业资金规模。失业保险促就业, 一是促进失业人员再就业, 这是我国失业保险制度在建立之初就具备的功能之一, 如《失业保险条例》规定, 失业保险基金可用于失业人员职业培训、职业介绍支出, 促进领金人员的再就业;二是通过预防失业政策, 如对不裁员、少裁员的企业给以稳岗补贴, 维持整个社会的就业规模, 促进就业局势稳定;三是在促进就业规模扩大的基础上, 改善就业结构, 提高就业稳定性, 促进更加充分就业和更高质量就业。如通过降费率政策降低企业成本, 增强经济活力而吸纳就业;通过技能提升补贴政策提高职工就业能力, 提高就业技能和就业稳定性。这也是我国积极的失业保险政策促就业目标的集中体现。

　　4. 三位一体功能的内在关系

　　之所以将失业保险的保生活、防失业和促就业功能称之为“三位一体”, 主要原因在于这三者之间存在相互独立又相互联系的辩证统一关系。相互独立体现在:这三项功能所保障权益的独特性, 其中, 保生活功能作为基础, 它所保障的是失业人员的基本生存权, 是失业保险必须具有的首要功能, 不受防失业和促就业功能的影响;促就业功能是失业保险政策的总体目标, 从微观上保障失业人员的就业权, 在宏观上保障就业局势总体稳定;防失业功能是由当前就业形势决定的, 是现阶段发挥失业保险促就业功能最为高效的政策设计, 所保障的是劳动者的就业岗位和就业能力。相互联系体现在:一是保生活是防失业和促就业的基础和前提, 如果不能保障失业人员的基本生活, 防失业功能和促就业功能无从谈起;二是保生活效用的发挥对促就业功能有影响作用, 较高水平的失业保险金容易造成失业人员对失业待遇的依赖性, 抑制寻找工作的积极性, 甚至对在职人员也产生一定的吸引力, 无形中提高防失业和促就业的政策成本;三是防失业是治理失业的前移, 是失业保险体现促就业功能的高级表现形式, 把预防失业作为重点, 是积极的失业保险政策的最重要特征。

　　三、积极的失业保险政策的实践探索

　　我国失业保险制度的三位一体功能, 并不是形成于制度建立之初, 而是在失业保险不同的历史阶段, 经过不断的积极探索而逐步发展完善的。其中, 保生活功能是失业保险制度的基础功能, 在不同的发展阶段都强调要保障失业人员的基本生活;促就业功能虽在制度建立之初就具备, 但一直到《失业保险条例》之后才逐渐成为制度建设和政策探索的重点;防失业功能则开始于2008年的“五缓四减三补贴”政策, 2014年开始实施援企稳岗政策, 标志着我国的失业保险制度具有了防失业功能。从这个意义上说, 我国积极的失业保险政策正式形成于2014年, 到2017年的稳岗补贴政策得到进一步完善。

　　1. 失业救济制度中的促就业理念

　　我国失业保险制度起步于1950年失业救济制度, 《救济失业工人暂行办法》规定以“以工代赈为主, 同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等办法”, 解决失业人口的基本生活问题。制度功能虽然以失业救济为主, 但并不是完全消极地去对失业进行救济, 而是从减少失业促进就业的角度去解决失业问题, 对于解决当时规模庞大的失业人群的基本生活问题起到了积极作用。

　　2.1999年的失业保险制度以保生活为主, 兼顾促就业功能

　　20世纪80年代的经济体制改革后, 劳动力市场由萌芽到发展, 并没有因此建立与之相配套的失业保险制度, 而是以国营 (国有) 企业待业保险制度作为过渡, 作为劳动制度改革的配套制度, 用以保障待业人员 (失业人员) 的基本生活。1999年出台的《失业保险条例》规定要“保障失业人员失业期间的基本生活, 促进其再就业”, 标志着具有“保障基本生活”, 且兼具“促进 (失业人员) 再就业”功能的失业保险制度正式建立。进入新世纪后, 我国经济社会发展迅速, 国有企业改革推进、职工下岗分流造成就业失业形势日渐复杂, 为应对环境变化, 失业保险政策逐渐向促就业方向转变。随着2003年以后财政资金开始对公共就业服务进行补助, 2006年开始东部七省市扩大失业保险基金支出范围的试点探索, 逐步形成了就业补助资金和失业保险基金共同发力的促进就业资金保障机制, 为全国就业局势稳定做出积极贡献。

　　四、政策建议

　　党的十九大提出要“完善失业保险制度”的要求, 今后一个时期, 失业保险要完善失业保险金标准调整机制, 放宽失业保险金申领条件, 落实稳岗补贴、技能提升补贴政策, 为更多劳动者提供有效保障, 在促进就业和预防失业中发挥更大作用 (尹蔚民, 2018) 。积极的失业保险政策的实施, 需要充分认识到三位一体功能之间的既相互独立又相互联系的辩证统一关系, 也要认识到各地失业保险发展和面临形势的差异性, 允许各地政策有所侧重, 并鼓励地方开展有益探索。第一, 要认识到保生活功能的基础性, 将领取失业保险金作为失业人员履行参保缴费后的应享受的权益加以保障;结合当前失业保险受益率低的突出问题, 在政策设计上适当放宽失业保险金领取条件, 在业务经办上结合信息化技术简化申领程序和手续。第二, 要注意调整失业保险金标准对促就业功能的抑制作用, 即避免过高的失业保险金水平影响失业人员对职业搜寻的积极性, 避免过高水平的失业保险待遇提高劳动力用工成本进而对用工需求产生不利影响。第三, 要将预防失业作为积极的失业保险政策的重点工作, 今后一段时期将稳岗补贴政策和技能提升补贴政策作为稳定企业就业、提升职工就业能力的重要抓手, 针对政策实施过程中的问题, 深挖政策潜力。稳定就业局势和失业保险工作的责任主体是省级政府。各地的失业保险政策在《社会保险法》《失业保险条例》以及其他法律法规规定的框架下, 均应根据实际情况采取灵活且具有针对性的政策, 保障失业保险事业健康发展的同时, 维护当地就业局势总体稳定。因此, 积极的失业保险政策的实施, 需要各地因地制宜, 有必要赋予各省级人民政府一定自主权以增强制度的灵活性和活力, 在失业保险三位一体功能的选择偏重和具体支出项目的设计上, 在保持制度框架总体统一的前提下, 兼顾地方差异, 允许各地根据就业形势和失业保险基金情况, 积极开展相关政策探索, 为全国积极的失业保险政策建设提供可借鉴经验。附件:《条例》实施后与失业保险相关的重要规定 (见15页)

　　参考文献

　　[1].姜守明.略论美国失业保险制度[J].学海, 1998 (1) :83-88[2].米海杰, 汪泽英, 费平等.扩大失业保险基金支出范围问题研究[J].中国劳动, 2016 (7) .[3].尹蔚民.全面建成多层次社会保障体系[N].人民日报, 2018-01-09 (007) .[4].中国就业促进会组织编写.中国就业走向世界之路 (实践篇) [M].北京:中国劳动社会保障出版社, 2016 (1) .注释

　　1 海南省城镇从业人员失业保险条例实施细则 (2012) 第4条规定, 在本省行政区域内城镇用人单位依法招用的外国人, 应当按照《条例》规定参加失业保险。但已与中国签订社会保险双边或者多边协议国家国籍的人员在我省城镇用人单位就业的, 按照协议规定办理。2 海南省城镇从业人员失业保险条例 (2011) 第16条规定, 失业保险基金的开支范围: (一) 失业保险金; (二) 失业人员在领取失业保险金期间的应缴纳的基本医疗保险费; (三) 失业人员在领取失业保险金期间死亡的一次性丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金; (四) 失业人员在领取失业保险金期间接受职业培训、职业技能鉴定、职业介绍补贴费用及自主创业小额担保贷款贴息支出; (五) 失业人员在领取失业保险金期间被用人单位吸纳再就业的岗位补贴或者社会保险补贴费用; (六) 稳定就业岗位的在岗培训补贴或者社会保险补贴费用; (七) 国家或者省人民政府规定的与促进失业人员再就业、创业和预防失业有关的其他支出。3 《广东省失业保险条例》 (2013) 第23条规定, 失业人员在失业保险金领取期限未满前开办企业、民办非企业单位或者从事个体经营的, 凭营业执照或者登记证书及纳税证明, 可以向原失业保险金领取地社会保险经办机构申请一次性领取已经核定而尚未领取期限的失业保险金, 并相应计算为领取期限。

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文章名称： 积极的失业保险政策研究

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