城市低保制度改革分类救助问题探究

　　摘　要：一刀切的管理方式既是导致统合救助模型形成的重要原因，统合救助模型的实施又进一步强化了这种管理方式。对低保对象采取一刀切的管理方式虽在一定时期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是却削弱了管理的有效性与合理性。由于这种管理方式不能准确反映、应对不同保障人群的真实需求，实际妨碍了制度的发展完善。

　　关键词：城市低保制度，统合救助模型，分类救助模型

　　我国近年城市低保制度改革中形成的“分类救助模型”所倡导的核心理念和“混合型”福利模式的上述观点是相契合的，体现了我国社会救助理念的进步，它相对于过去低保工作中实施的“统合救助模型”(笔者在下文中解释)是一个重大的超越。本文我们将根据民政部立项的2006年度重点课题“城市居民最低生活保障制度规范化程序研究”课题组调查取得的数据和资料，对我国城市低保制度改革过程中出台的分类救助办法的运行状况做比较全面、深入的分析研究，在肯定这一办法出台的意义及取得的进展的前提下，分析总结该办法存在的问题与不足，进而有针对性地提出完善分类救助办法的政策建议。

　　一、统合救助模型的缺陷与分类救助模型的形成

　　(一)统合救助模型的缺陷

　　城市低保制度最初采取的救助模式笔者称之为“统合救助模型”。它通过确定低保线(贫困线)、并对处于该线以下的贫困人群实施资金或物质补助使其达到低保线的生活水平的办法开展救助工作。可见当时的救助模型对贫困群体采取的是标准划一的救助办法，而对达不到规定标准的救助对象实行补差;至于救助对象内部由于存在种种差别而导致的需求的差异，统合救助模型未能顾及。尽管统合救助模型在低保制度初创阶段的出现有其必然性，对救助贫困群体的贡献功不可没;但随着时间的推移，该模型的不足和缺陷也逐渐明显地暴露出来：

　　其一，以形式公平掩盖了实质的不公平。采用统一的救助办法(标准)、救助措施，对所有的低保对象而言确实做到了形式上的公平和对等。但事实上，这种公平抹煞了不同救助对象的不同需求，忽视了特殊人群的特殊需求。因此，这种形式上的公平就等同于实质上的平均主义、“大锅饭”。实质公平的缺位正是统合救助模型的主要特点。显而易见，这种形式公平与实质公平的对垒是造成低保制度难以满足受助人群需求的症结所在。

　　其二，平均主义的分配模式制约了保障标准的调整。和我国长期处于社会主义初级阶段的国情相适应，整体上，低保金的支出有限，保障标准只能采取低起点，而后随着经济的发展逐步提高。但平均主义的低保待遇调整方式妨碍了部分特殊困难群体低保标准的调整幅度，使待遇提高没有在结构层次上体现出差异性，进而影响了低保制度的实际效率。

　　其三，福利依赖现象长期存在。“能进能出、动态管理”本是低保制度持续运行的前提条件;但是从制度的运行状况来看， “进来容易，出去难”成为困扰低保制度的一个老大难问题。我们在各地调查中都发现存在着一定的有劳动能力低保对象“宁吃低保不工作”的现象。导致这种现象的原因固然是多方面的，其中低保制度对所有对象采取整齐划一、不加区别的救助办法，使制度本应具有的刺激再就业的功能大大减弱。福利依赖现象的加剧违背了低保制度建设的初衷，使社会救助的目标与本质发生了偏移。

　　(二)分类救助模型的形成

　　与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同，分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助，是城市低保制度实施模型的新发展。

　　分类救助的外延可以从两个层次来理解。第一个层次上的分类救助实际上涵盖了目前我国对受助群体所提供的所有的具体救助项目，它是从具体的项目内容上进行的划分。目前，城市社会救助体系除生活救助(低保)外，还有医疗救助、住房救助、教育救助等类项目。因此，这个意义上的分类救助在外延上是对社会救助内容的归类。

　　第二个层面上的分类救助特指现行城市低保制度在向纵深发展过程中所提出的“分类施保”。这一层面上的分类救助是基于贫困人群所属的类别进行有针对性的救助。根据所属类别，救助对象可以享受到不同比例救助幅度的上调。相对于以往的救助制度而言，分类施保的优越性在于其对救助对象需求的科学认识和分类，避免了以往救助过程的盲目性和随意性，提高了救助效率。

　　事实上，分类救助这两个层面上的外延划分在现有的政策实施上具有一定的叠合性。在现行的分类施保政策中，部分经济发达的省市已经整合了多维救助项目。本研究虽然也在一定程度上涉及分类救助的第一个层面，但主要是对分类救助第二个层面的研究。

　　正是在统合救助模型遭遇前述各种发展困境下，民政部近年开始探索建立分类救助制度。2003年3月，民政部颁发《关于按照国务院要求进一步健全城市低保制度的通知》，明确将建立针对贫困群体的医疗救助制度和教育救助制度作为推进城镇低保制度建设的重点项目。当年召开的全国民政厅局长会议则进一步提出城市低保要做到“应保尽保，分类施保(以下多用“分类救助”代替)”的要求。会议结束后，各省市民政部门在当地政府的支持下，积极着手制定、实施分类施保政策。从总体上看，各省分类救助工作的推进比较顺利，截至2006年，全国31个省、自治区、直辖市均建立了分类救助制度——当然，由于各种原因，各地分类救助的发展并不平衡，城市之间这方面工作的进展差异较大。分类救助的实施，将我国城市低保制度的建设提升到了一个新的高度。从各地实施分类救助的实践来看，这一模型具有以下几个突出特点：

　　1、救助对象的类别化

　　分类救助对城市低保对象提供类别化的社会救助。不同困难程度的家庭或个人，都会以其所属的具体类型得到相应的救助。总体而言，当前国内各地享受分类施保、特殊救助的人群主要可以划分为以下四个大类(具体到每一个城市则存在一定的出入)：第一类是传统的民政救济对象，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市孤老和孤儿，习惯上称为“三无”人员。第二类是有特殊困难的低保对象。包括享受低保待遇的70岁以上老人， 16岁以下儿童、中小学生和16岁以上的在读学生，重残、重病人员等。除此之外，一些省市还做出了涵盖更广的规定。例如，北京市、吉林省等规定了对分娩孕、产妇的特殊救助;广西、贵州、吉林、青海、海南等省规定了对单亲家庭、多胞胎家庭的救助;还有一些省市规定了对夫妻双方均是下岗职工的低保家庭、以及发生突发性灾难的家庭实行特殊救助。第三类是一些政策照顾对象。对这类人群照顾与否、如何照顾，各省市的差别较大。主要有以下几类人群：享受低保待遇的因公致伤的返城知青;老归侨;军烈属家庭、军人和军转干部;省、市级劳动模范;模范遵守国家政策的家庭，例如独生子女家庭。第四类是有劳动能力的低保对象。大部分省市都制定一些推动有劳动能力的低保对象再就业的激励政策;这类人如因各种原因而未能实现就业，规定可以享受低保待遇，但其获得的保障金不能享受上调一定比例的优惠。

　　2、救助标准的层次化

　　在将低保对象区分为不同类型的基础上，制定不同的救助标准。目前国内分类救助的实施标准主要有三种表现形式，每种形式都体现一定的层次：第一种形式是大多数省市所采用的，将特殊对象低保金按月上调一定比例，这一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二种形式是按一定时限(月、季、年)对特殊对象给予定额的生活补助。采取这一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陕西等几个省份。例如，四川省宜宾市规定，低保对象中，重病、重残者每人每月可増发100元补助，一般病残者每人每月增发50元;在校大中专生每人每月增发100元补助，在校中小学生增发50元。青海省规定，“三无对象”每人每月在原全额享受低保的基础上增发20元保障金;60-69岁的老年人在享受保障金的基础上，每人每月增发10元保障金，70岁以上老年人，每人每月增发20元保障金;残疾人和长期卧床病人也均在原享受保障金基础上，每人每月增发20元保障金;单亲家庭在享受原保障的基础上，每人每月增发10元保障金。第三种形式是保障金不变，但对有特殊困难者给予相应的配套救助。例如，广州市规定，重大疾病的低保户和特困人员可到当地居委会申请重大疾病救助;由居委会核实逐级上报，经区(县级市)民政局批准后，到广州市慈善医院治疗;资助对象可享受每人每年累计最高不超过2万元的医疗资助金。深圳市规定，对在义务教育阶段学习的低保对象，教育部门应当减免学杂费。

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